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2013-04-29 00:44:03冷殘勛

澳門月刊訂閱 2013年8期 收藏

關(guān)鍵詞：議員委任部門

冷殘勛

澳門特別行政區(qū)第五屆立法會的選舉即將舉行。這是澳門回歸後首次對《澳門基本法》附件二作出修改後進(jìn)行的換屆選舉，也是新形勢下貫徹落實“一國兩制”方針和《澳門基本法》的一個重要舉措。目前，報名參選的期限已屆滿，參選的人員正在緊張地做著最後的準(zhǔn)備工作。市民們對新一屆的立法會有什麼期望？相信這是參選新一屆立法會的人們，尤其是參加直接選舉的人們較為關(guān)切的問題。澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心今年五月份做的一次“一國兩制”綜合指標(biāo)民意調(diào)查，便設(shè)計了一道問題，收集市民對即將産生的新一屆立法會有何期望的意見。在列舉的八個具體選項中，市民回答的選項處於前三位的依次是關(guān)注草根階層利益（佔受訪人員的74.59%）、充分反映民意（佔受訪人員的72.43%）、認(rèn)真監(jiān)督政府（佔受訪人員的70.53%）。這一調(diào)查結(jié)果充分表明並印證了澳門特別行政區(qū)立法會作為澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)，除具有依法行使立法權(quán)的立法功能外，同時還有維權(quán)、代表、監(jiān)督等功能。儘管這些功能有時會相互重疊，但它們畢竟反映了人們對新産生的一屆立法會的殷切期待。下面，作者結(jié)合上述民調(diào)的結(jié)果，談?wù)勈忻駥π乱粚昧⒎〞诎l(fā)揮維權(quán)、代表和監(jiān)督功能方面的期望。

一、 維護(hù)市民合法權(quán)益

通常而言，市民的合法權(quán)益受到侵犯時，受害人均可向法院提起訴訟，通過法律的途徑來尋求救濟(jì)?！栋拈T基本法》和澳門特別行政區(qū)的法律也賦予了澳門居民提起訴訟的權(quán)利。但民調(diào)結(jié)果表明，市民對新一屆立法會的眾多期望中，排在最前列的卻是“維護(hù)市民合法權(quán)益”。這表明人們希望立法會議員除履行職責(zé)參與立法會的立法工作外，更希望他們能夠運(yùn)用其議員的獨特身份，通過適當(dāng)?shù)耐緩胶头绞絹韽氖戮S護(hù)市民合法權(quán)益的一些具體工作。雖然立法會議員依據(jù)立法會的議事規(guī)則，行使立法會的立法權(quán)限，做好立法工作，從廣義上來說，也是在維護(hù)市民的合法權(quán)益，不過，從市民對新一屆立法會的期望來看，市民仍迫切希望立法會議員能更多地關(guān)注草根階層的合法權(quán)益，特別是草根階層市民的合法權(quán)益受到來自政府部門或者其工作人員的侵害時，立法會議員能為他們提供一些看得見、體會到的有效幫助。市民們有這樣的期望，自然是看中了立法會負(fù)有監(jiān)察政府的權(quán)限和職責(zé)，由立法會議員來為市民維護(hù)合法權(quán)益，不僅多了一條管道，而且市民心裏也更為放心一些。

澳門回歸以來，特別是賭權(quán)開放後，經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上了快車道。就是在世界經(jīng)濟(jì)形勢仍有很大不確定性的當(dāng)今環(huán)境下，澳門依靠博彩業(yè)的發(fā)展，依然保持了較高的經(jīng)濟(jì)增速。然而，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，普通市民，也即我們通常所說的普羅大眾、草根階層，他們分享博彩業(yè)的發(fā)展成果，遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上房價、物價的飛漲速度，以至社會上貧富兩極分化的現(xiàn)象有加劇之勢。由於受自身條件所限，普通市民尤其是那些弱勢群體表達(dá)利益訴求的機(jī)會通常都較少，渠道也較有限，有時甚至?xí)霈F(xiàn)無法全面有效表達(dá)訴求的情形。雖然政府開闢有相關(guān)的途徑來聽取市民的意見，社團(tuán)組織也可向政府反映市民的相關(guān)訴求，甚至市民也可依據(jù)基本法賦予居民的基本權(quán)利和自由以適當(dāng)方式來表達(dá)自己的願望，但不容否認(rèn)的是，普通市民在與政府相關(guān)部門打交道時，有時面對政府部門及其工作人員的不作為或亂作為，會有一種無可奈何的感覺，無力去阻止，以致自己的合法權(quán)益受到影響甚至侵犯。其中的原因固然複雜，但相關(guān)的政府部門及其工作人員高高在上、漠視普通市民的訴求、缺乏責(zé)任感、不嚴(yán)格依法按章辦事等應(yīng)是主要的因素。這樣一來，對普通市民尤其是弱勢群體的利益表達(dá)方式加以特別的關(guān)注，甚至提供一些力所能及的幫助，以維護(hù)他們的合法權(quán)益就顯得格外重要。這其中，立法會議員運(yùn)用其特殊的身份所提供的幫助就是一種非常有效的形式。

目前，不少議員在一些社區(qū)都設(shè)立了“議員辦事處”或“議員服務(wù)處”，直接受理市民提出的個案，幫助他們維護(hù)自身的合法權(quán)益，並將他們提出的問題作為議員監(jiān)督政府依法施政的重要線索來源。這實際上既可能幫助了有需要的市民，也有助於議員開展監(jiān)察政府的工作，真可謂一舉兩得。其實，立法會作為負(fù)有職責(zé)監(jiān)督政府依法行政的機(jī)關(guān)，其組成人員同樣有責(zé)任協(xié)助有需要的居民來保護(hù)他們的合法權(quán)益免受政府部門及其工作人員的不當(dāng)侵害。因此，立法會議員應(yīng)當(dāng)有維護(hù)市民合法權(quán)益的責(zé)任感，以更加積極的姿態(tài)，協(xié)助市民解決實際問題。特別是要幫助市民在與政府部門及其工作人員打交道時，全面瞭解自己的權(quán)利有哪些，並且知道政府部門及其工作人員的職責(zé)所在，以便更好地維護(hù)自身的合法權(quán)益，這不僅對市民是有益的，對政府依法行政也能起到一種很好的促進(jìn)作用。

當(dāng)然，議員在接到居民的申訴或投訴時，首先要對居民的申訴或投訴作一個客觀公正的分析，認(rèn)為其申訴或投訴有理據(jù)的，方可運(yùn)用其議員的身份向政府相關(guān)部門反映，並要求及時依法處理。如果認(rèn)為居民的申訴或投訴沒有理據(jù)的，則應(yīng)向居民說明和解釋，因為議員要維護(hù)的是市民的合法權(quán)益，亦即法律上獲保護(hù)的正當(dāng)權(quán)益。

二、 充分反映民意

立法會作為立法機(jī)關(guān)，其制定法律時必須充分聽取民意，並反映民意。唯有如此，法律才會符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，才能得到切實有效的實施，也才會有生命力。因此，立法會議員在討論辯論法案時，應(yīng)該將市民的心聲和願望表達(dá)出來，各種不同的利益訴求經(jīng)過博弈，最終達(dá)致一種平衡。經(jīng)過平衡各方利益的法律，其實施的社會基礎(chǔ)才會寬廣和穩(wěn)定。正因為如此，市民在接受澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心進(jìn)行的相關(guān)民意調(diào)查時，其中對新一屆立法會的期望中，“充分反映民意”位列第二。這也充分說明，立法的過程實際上也是一個表明和記載利益的過程。立法機(jī)關(guān)在制定法律的過程中要充分考慮到各利益主體的需求，並兼顧各方的利益。這樣一來，不同利益主體的利益訴求獲得了立法者的尊重，即使利益博弈、協(xié)調(diào)的最終結(jié)果可能並不符合或不完全符合有關(guān)利益主體的願望，但他仍然會接受，這對增加法律的科學(xué)性和認(rèn)受性是有益無害的。相反，如果立法會討論法案時相關(guān)的民意沒有得到充分體現(xiàn)和反映，那法案即使通過了，執(zhí)行起來時也會阻力重重。例如，澳門今年七月一日生效的《房地産中介業(yè)務(wù)法》，其本意是要規(guī)範(fàn)房地産中介業(yè)、保護(hù)投資者的合法權(quán)益，但一開始執(zhí)行，便遇有業(yè)主不配合、中小房地産中介企業(yè)上街遊行的情形。業(yè)主表示按新法所增加的一些手續(xù)既不方便，又涉及個人隱私。澳門一部分中小房地産中介企業(yè)則認(rèn)為適應(yīng)新法有困難，從事房地産中介的大企業(yè)與中小企業(yè)之間的競爭優(yōu)勢進(jìn)一步拉開，不利於從事房地産中介的中小企業(yè)的生存和發(fā)展。由此看來，政府和參與立法的各方，切實應(yīng)當(dāng)思考各方利益的平衡，而這又離不開立法會議員對民意的瞭解及充分反映。

立法會議員在立法過程中要充分反映民意，除要求暢通利益的表達(dá)方式，讓不同的利益主體能夠充分交涉、溝通、協(xié)商，最後達(dá)至相互妥協(xié)外，還要求立法會議員在立法的過程中真正瞭解並掌握民意。為此，立法會議員應(yīng)重視與市民的接觸，時時保持與市民的聯(lián)繫，注意傾聽市民的聲音。尤其是直接選舉産生的議員，在這方面更是責(zé)任重大。間接選舉産生的議員也有這方面的責(zé)任，只是其在反映民意時，會較多地會受到其所屬界別的影響。委任的議員其實也可以發(fā)揮反映民意的作用。從權(quán)限的享有以及義務(wù)的履行來看，議員無論是選舉産生還是委任産生，都應(yīng)該是平等的。從這個意義上來說，議員在反映民意的責(zé)任承擔(dān)上，應(yīng)該也是平等要求的。獲委任的議員雖然不是通過選舉産生，但這並不影響他們獲取民意，他們在討論辯論法案時，同樣要考慮到民意。

立法會作為立法機(jī)關(guān)，不僅要在制定法律時充分反映民意，其在履行監(jiān)察政府的職責(zé)時，同樣要反映民意。澳門回歸以來，特區(qū)政府在施政中對民意的聽取還是比較重視的。歷年的施政報告中，幾乎每年都會提及完善政府諮詢機(jī)制，推動公眾對公共事務(wù)的民主參與，目的就在於要將公眾的意見納入公共政策的制定過程。然而，僅僅依靠政府諮詢的渠道來獲取民意是不足夠的，而且就是政府諮詢本身也有一個如何保障獲取真實民意的問題。這個時候，立法會作為負(fù)有職責(zé)監(jiān)督政府依法施政的機(jī)關(guān)，在向政府反映民意時便可發(fā)揮作用。尤其是選舉産生的議員，在這方面承擔(dān)著重要的責(zé)任。一方面，選舉産生的議員可以利用他們自身的條件，廣泛接觸市民，聽取市民的意見。有些議員設(shè)立“議員辦事處”或“議員服務(wù)處”，其實也是他們獲取民意的一個很好的方式。因為在“議員辦事處”或“議員服務(wù)處”，通過接受一些市民反映的個案，其中也會透露出市民對政府相關(guān)政策或具體措施的一些想法或意見。另一方面，選舉産生的議員也可主動開展一些與社會熱點問題相關(guān)的社會調(diào)查活動，採用包括電話訪問、上門問卷調(diào)查、座談會、辯論會等形式，深入瞭解居民的願望和訴求。立法會議員對於收集到的居民的想法、看法、觀點等，在綜合分析整理後，應(yīng)原汁原味地向政府相關(guān)部門反映，以供政府決策時參考。

當(dāng)然，委任的議員同樣可發(fā)揮向政府部門反映民意的作用。而且，在某種程度上來講，委任的議員更容易與政府部門溝通。因為在民主社會裏，立法會中往往可能存在著政府的反對派，這些反對派的議員通常都是通過選舉的形式産生的。有時候?qū)斗磳ε勺h員提出的意見或者建議，由於所持立場不同或其他原因，雙方溝通有時會頗為周折。對於委任的議員來講，則不存在這個問題，雙方溝通的社會氛圍會比較融洽。一方面，委任的議員出於維護(hù)政府威信、幫助政府更好施政的善意，而向政府反映民意，甚至提出一些改進(jìn)的意見或措施，供政府參考，他們不會以所謂民意相逼，要求政府下臺或追究責(zé)任等；另一方面，政府對於委任的議員也是抱著信任的態(tài)度聽取其意見，對委任的議員不會抱有成見或者戒心，而是將精力和注意力集中於傾聽委任議員所反映的問題上。這樣看來，委任的議員在反映民意這一方面，有時候反倒具備比選舉産生的議員所不具備的某些優(yōu)勢。

三、認(rèn)真監(jiān)督政府

監(jiān)察政府既是立法會的一項權(quán)限，也是其職責(zé)所在。對此，《澳門基本法》所確立的政治體制有著充分的體現(xiàn)，其中，行政與立法之間既相互配合又相互制衡的一面，表達(dá)的就是這個意思?？梢哉f，在保障行政主導(dǎo)權(quán)的行使合法、合理的同時，強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立一個良性互動的行政立法關(guān)係，仍是特區(qū)未來工作的重點之一。正因為如此，市民對於新一屆立法會的期望中，“認(rèn)真監(jiān)督政府”位列第三，與位列前二項的“維護(hù)市民合法權(quán)益”、“充分反映民意”均獲得了70%以上受訪市民的高比例認(rèn)同。

從實踐的情況看，立法會監(jiān)督功能的發(fā)揮很大程度上依賴於議員監(jiān)督的積極性。根據(jù)《澳門基本法》和《澳門特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》的規(guī)定，議員監(jiān)督政府主要通過質(zhì)詢、議程前發(fā)言、公共利益辯論等形式。其中，質(zhì)詢已經(jīng)逐漸成為立法會議員監(jiān)督政府的最活躍的方式。

根據(jù)立法會通過的《對政府工作的質(zhì)詢程序》的規(guī)定，在澳門，議員的質(zhì)詢分為口頭質(zhì)詢和書面質(zhì)詢。質(zhì)詢的內(nèi)容則是政府的相關(guān)工作，特別是政府已採取或?qū)袢〉恼咝?、立法性或?guī)範(fàn)性的事項，以及有必要採取該等措施的事項。實踐中，議員的質(zhì)詢以書面質(zhì)詢?yōu)橹?。這其中，又以直接選舉産生的議員提出的書面質(zhì)詢?yōu)樽疃?。之所以會如此，是因為質(zhì)詢所指向的可能是公共利益事項，也可能只是某個界別的利益事項。作為直接選舉産生的議員，如果他過多地放棄行使質(zhì)詢權(quán)，置其所代表的選民的利益不顧的話，那麼選民可能會認(rèn)為他不負(fù)責(zé)任或者不稱職，他將失去選民的信任與支持，下次再想連任便沒有保障。相反，間接選舉的議員和委任的議員提出質(zhì)詢的情況比較少，特別是委任的議員，有的幾乎從不提出質(zhì)詢。這不僅會影響立法會對政府監(jiān)察職能的發(fā)揮，也會影響人們對間接選舉的議員和委任的議員的評價。對此，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心最近所做的“一國兩制”綜合指標(biāo)民意調(diào)查中亦有所反映。市民對議員過去四年的總體表現(xiàn)，滿意率最高的是直接選舉産生的議員，達(dá)57%，而對間接選舉産生的議員和委任的議員，滿意率分別為47%和44%。由此看來，如何加強(qiáng)議員在質(zhì)詢方面的監(jiān)察功能，更好地發(fā)揮監(jiān)督政府依法施政的積極作用，是所有新任立法會議員所共同面臨的一個問題。

當(dāng)然，要更好地發(fā)揮質(zhì)詢的監(jiān)察功能，一方面，立法會議員要很好地把握民意，及時掌握社會上反應(yīng)較為強(qiáng)烈又較為迫切的問題，通過質(zhì)詢、立法會會議議程前的發(fā)言、公共利益辯論等方式向政府部門提出，以便政府部門制定政策或採取相關(guān)措施時最大限度地符合澳門的實際情況；另一方面，政府部門也要認(rèn)真對待議員們的質(zhì)詢，並依法履行好答覆質(zhì)詢的職責(zé)。根據(jù)《對政府工作的質(zhì)詢程序》的規(guī)定，對於議員提出的書面質(zhì)詢，政府應(yīng)在行政長官收到書面質(zhì)詢之日起三十日內(nèi)作出書面答覆。但實際情況並不理想，不少政府部門對於質(zhì)詢並沒有嚴(yán)格按照上述規(guī)定的期限予以答覆。對此，實有必要完善質(zhì)詢制度，尤其是要健全質(zhì)詢答覆的責(zé)任追究制度，促使政府嚴(yán)格履行其答覆質(zhì)詢的職責(zé)。這樣做，既可激發(fā)立法會議員行使質(zhì)詢權(quán)的積極性和主動性，又能強(qiáng)化政府部門及有關(guān)官員的責(zé)任意識，還可滿足議員及市民對政府施政情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，可謂一舉多得。

總之，從市民對新一屆立法會的期望看，新一屆立法會議員既肩負(fù)著做好立法工作的重?fù)?dān)，又擔(dān)負(fù)著維護(hù)市民合法權(quán)益、充分反映民意、認(rèn)真監(jiān)督政府等重任。

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