多重視角下金融支持新型城鎮(zhèn)化比較與啟示

中國人民銀行衡陽市中心支行課題組

一、多重視角

（一）國外視角：經(jīng)驗與教訓并存

1.美國：市政債券融資。市政債券是美國地方城鎮(zhèn)化融資的主要工具，由州和地方政府及其授權(quán)機構(gòu)發(fā)行的有價證券。從發(fā)行者看，在美國，幾乎所有的地方政府或代理機構(gòu)都將市政債券作為融資工具，約有55000個市政債券發(fā)行者；從投資者來看，美國市政債券投資群體多元化，包括個人、保險公司、銀行、共同基金、信托基金、封閉式基金、公司、對沖基金等。美國市政債券的成功運作是靠一整套成熟的法律制度作保障的，市政債券法規(guī)制定委員會（MSRB）專門監(jiān)管、規(guī)范券商、銀行、經(jīng)紀人和交易商的行為。

2.日本：財政信用支持。從20世紀40年代后期以來，日本以財政投融資支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，也稱政府性金融。經(jīng)過長期積累，目前日本財政投融資的資金規(guī)模已達到政府財政預算內(nèi)資金規(guī)模的41%，被稱為日本的“第二預算”。日本財政投融資資金的運用實行政策性和有償性兼顧的原則，通常不是由政府直接進行投資，而是向若干中介機構(gòu)——財政投融資機構(gòu)提供融資，由它們進行特定項目的投資。同時，各級地方政府有權(quán)以債務(wù)形式舉借資金，中央對地方政府債券的發(fā)行實行計劃管理和協(xié)議審批制度。

3.希臘：過度透支未來。2001年希臘剛剛進入歐元區(qū)時，由于預算赤字高于歐元區(qū)設(shè)定的3%上限，高盛公司為其設(shè)計出一套“貨幣掉期交易”方式，為希臘政府掩飾了一筆高達10億歐元的公共債務(wù)，從而使希臘在賬面上符合了歐元區(qū)成員國的標準。除了這筆借貸，高盛還為希臘設(shè)計了多種斂財卻不會使負債率上升的方法。如將國家彩票業(yè)和航空稅等未來的收入作為抵押，來換取現(xiàn)金。這種抵押換現(xiàn)方式在統(tǒng)計中不是負債，卻變成了出售，即銀行債權(quán)證券化。2009年這筆貨幣掉期交易到期的日子，正是國際金融危機肆意蔓延的時刻，加之高盛等金融機構(gòu)對希臘和歐元進行了一系列有預謀的金融攻擊，希臘的債務(wù)問題便暴露出來了。希臘主權(quán)債務(wù)危機告訴我們：國家或地方發(fā)行債務(wù)必須量力而為，必須有足夠的財政保證和經(jīng)濟支撐。

4.拉美：過度城鎮(zhèn)化。拉美地區(qū)國家城市化快速發(fā)展開始于20世紀50年代。在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)資本主義的發(fā)展提高了土地和資本的集中度；國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的低投入造成了農(nóng)業(yè)部門的衰退和農(nóng)村生活環(huán)境的惡化，大量人口難以在農(nóng)村維持生活。20世紀70年代開始，大城市的人口每10年就翻一番。而城市的產(chǎn)業(yè)缺乏吸納這些人口的能力，造成了城市居民的貧困化。到20世紀70年代中期，拉美國家城市人口已占總?cè)丝诘?0%，但在工業(yè)部門就業(yè)的人口比重不到20-30%，大約有1/4的城鎮(zhèn)居民生活在貧民窟中，城鎮(zhèn)人口貧困比例甚至超過農(nóng)村人口的比例，被學者稱之為“過度城市化”。

（二）國內(nèi)視角：多元與單一同在

1.重慶：“八大投”。2002年開始，重慶市通過重組和新建等方式，成立了八大國有建設(shè)性投資集團，由政府擁有、授權(quán)經(jīng)營、市場化方式運作，成為重慶基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)等公共領(lǐng)域重大項目的重要投融資平臺。在重慶市確定的重大基礎(chǔ)設(shè)施中，75%是由八大投資集團建設(shè)的。經(jīng)過10多年的快速發(fā)展，“八大投”已成為重慶市除預算內(nèi)、預算外之外的“第三財政”。

2.上海：自主發(fā)債。2011年11月，國內(nèi)首個地方自主發(fā)債試點在上海正式啟動。發(fā)行總額為71億元的2011年上海市政府債券進行了市場化招標，獲得了3倍以上的認購，顯示了其被市場認可的程度。根據(jù)招標結(jié)果，3年期債券發(fā)行36億元、中標利率3.1%，5年期債券發(fā)行35億元、中標利率3.3%。募集的71億元資金主要用于上海的四個領(lǐng)域：農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施；生態(tài)建設(shè)工程；其他涉及民生的項目建設(shè)與配套等。從投資者看，有銀行、保險公司、社?；?、券商和基金公司等。

3.湖南：大漢模式。被湖南省委、省政府大力推薦作為湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)排頭兵的“大漢模式”，是指大漢集團以企業(yè)作為一個融資平臺，把建房變成為造城。在過去的14年里，大漢集團先后在雙峰、溆浦、永順等30多個市縣區(qū)投入100余億元資金進行城鎮(zhèn)成片區(qū)域綜合開發(fā)建設(shè)，推行“修好一條發(fā)展路、建設(shè)一座致富城、營造一個溫馨園”（簡稱“一路一市一園”）的鏈條式開發(fā)。在這一模式下，民營資本通過政府引導、企業(yè)運作、鏈條式開發(fā)、市場化經(jīng)營，積極參與縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，助推縣域城鎮(zhèn)化創(chuàng)新，實現(xiàn)了政府、企業(yè)、社會等多方共贏。

在國內(nèi)視角下，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)走的是“政府引導、市場運作、金融支持、社會參與”的融資模式，適合我國國情和市場規(guī)律，但這一模式尚不成熟、不完善，主要表現(xiàn)在：一是單一性。新型城鎮(zhèn)化融資高度依賴政府平臺，由此弊病重重，且難以持續(xù)。二是挑戰(zhàn)性。自[2010]國發(fā)19號文件發(fā)布以來，國家逐步加強了對地方政府平臺融資的監(jiān)督；加強地方政府融資平臺貸款風險防控，仍是金融管理部門的主要工作之一，包括對平臺貸款實行總量控制、比重限制，同時要求金融機構(gòu)審慎持有融資平臺債券。三是滯后性。國家層面新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃仍在論證中，“靴子”尚未落地，金融支持面臨無從下手的困惑；除山東省外，全國出臺貸款貼息等配套政策措施的省市還不多，風險補償機制的滯后導致信貸政策傳導機制不暢；土地、戶籍等改革滯后，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)難以“提速”。

（三）衡陽視角：發(fā)展與約束互依

1.人本核心：小額擔保貸款。就業(yè)是民生之本。全市銀行業(yè)機構(gòu)強化人本理念，積極推動以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)工作，讓農(nóng)村人口不僅“進得城”，而且“留得住”、“能發(fā)展”。衡陽市中心支行、市人社局、市財政局以及各經(jīng)辦銀行攜手合作，下崗失業(yè)人員小額擔保貸款政策落地生根。2013年4月末，全市小額擔保貸款余額9.1億元，其中微利貸款項目7.4億元，非微利貸款項目1.7億元，成功扶持創(chuàng)業(yè)6712人，帶動或穩(wěn)定就業(yè)近16萬人，涌現(xiàn)出肖玉蓮等一批全國創(chuàng)業(yè)先進個人。拓寬“小額擔保貸款+特色種養(yǎng)殖”、“小額擔保貸款+農(nóng)村婦女創(chuàng)業(yè)”、“小額擔保貸款+大學生村官創(chuàng)業(yè)富民”等融資模式，促進金融走進經(jīng)濟、信貸走進民生。2012年11月，全省“小額擔保貸款+特色種養(yǎng)殖”現(xiàn)場會在衡陽召開；2013年3月，中支被全國婦聯(lián)授予金融支持婦女創(chuàng)業(yè)先進單位。

2.產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵：油茶林權(quán)貸款。衡陽市現(xiàn)有油茶林近340萬畝，年產(chǎn)油茶1.5萬噸，油茶面積、產(chǎn)量均居全國地市級首位，被譽為“湘南油海”。在衡陽市中支積極推動下，全市油茶林權(quán)抵押貸款余額由2008年的不到20萬元發(fā)展至目前的近7個億，共支持了160個生產(chǎn)企業(yè)，油茶專業(yè)合作社46個，茶農(nóng)5870戶，支持墾復種植面積49.1萬畝，舊林改造面積5.1萬畝。油茶林產(chǎn)業(yè)效應(yīng)、財富效應(yīng)進一步顯現(xiàn)，2012年油茶產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)值10多億元，受益農(nóng)民200多萬人，人均年增收1000多元，耒陽、常寧、衡東、衡南還被列為全國油茶產(chǎn)業(yè)建設(shè)示范縣。

3.園區(qū)重點：三進園區(qū)活動。在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，全市各銀行業(yè)機構(gòu)突出園區(qū)信貸支持重點，提升園區(qū)金融服務(wù)水平，開展金融產(chǎn)品創(chuàng)新、中小企業(yè)集合票據(jù)發(fā)行、跨境人民幣結(jié)算“三進”園區(qū)活動。為鐳目科技等科技型中小企業(yè)提供專權(quán)利質(zhì)押貸款1000萬元，變資源為資本，變無形資產(chǎn)為有形資產(chǎn)。2012年10月17日，衡陽市中小企業(yè)2012年第一期集合票據(jù)在中國銀行間債券市場成功發(fā)行，恒飛電纜、新鑫電力、裕華化工三家園區(qū)企業(yè)為發(fā)債企業(yè)，發(fā)行金額1億元，開全省地市級先河。至2013年5月末，全市跨境人民幣業(yè)務(wù)金額3.48億元，是2012年全年的2.56倍，給園區(qū)企業(yè)以實實在在的好處。2012年，全市15家園區(qū)工業(yè)企業(yè)總戶數(shù)382個，從業(yè)人員達到145420人，實現(xiàn)規(guī)模工業(yè)增加值276億元，占全市規(guī)模工業(yè)增加值的39.6%；實現(xiàn)工業(yè)稅收27.3億元，占全市稅收總額的41.2%。

4.創(chuàng)新驅(qū)動：拓寬多元渠道。（1）債券融資。2009年以來，全市共發(fā)行兩期城建投債券資金33億元，其中2009年發(fā)行15億元，2012年發(fā)行18億元，主要用于保障性安居工程及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，湘江流域重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)債券、國家級高新園區(qū)債、產(chǎn)業(yè)債發(fā)行工作正在積極推進中。（2）社?；鹦磐匈J款。2012年，市城建投依托省安居投申請社?；鹦磐匈J款10億元，期限3年，用于聯(lián)合新村、奇峰苑保障性安居工程項目建設(shè)。（3）產(chǎn)業(yè)投資基金。目前全市運作的股權(quán)投資基金有四支，總規(guī)模16億元。其中，白沙洲工業(yè)園以標準廠房建設(shè)為載體，成功發(fā)行兩期白沙洲云谷投資基金，募集社會資金1.2億元。（4）民間資本投融資服務(wù)中心。2012年，衡陽市民間資本投融資服務(wù)中心成立，引入的擔保和再擔保營運模式為全國首創(chuàng)，被業(yè)界譽為民間融資的“衡陽模式”。

4.政策聯(lián)動：匯聚發(fā)展合力。衡陽市中心支行綜合運用再貸款、再貼現(xiàn)等工具手段，為金融助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供流動性支持。2012年以來，全市累計發(fā)放支農(nóng)再貸款4.3億元，再貼現(xiàn)4.43億元。發(fā)揮好財政資金的撬動作用。市財政每年安排200萬元的金融業(yè)發(fā)展專項資金、金融信貸創(chuàng)新應(yīng)用獎勵，將政府性財政資金存款綜合分配與貸款掛鉤，實行正向激勵。加強財政資金與信貸資金的配套，如全市下崗人員小額擔保貸款擔?；鸬轿?8670萬元，歷年累計撥付財政貼息資金近2000萬元。耒陽市人民政府每年安排不低于1000萬元的油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金，用于貸款貼息、保險補貼以及新造油茶林獎勵。通過政府注資、擔保補貼、風險代償?shù)仁侄沃С謸I(yè)發(fā)展，衡陽市企業(yè)信用擔保投資公司累計為800多家中小企業(yè)提供擔保服務(wù)，擔保金額100多億元，幫助企業(yè)增加產(chǎn)值456億元，增加稅收38.8億元，帶動就業(yè)5.3萬人。

在衡陽視角下，金融支持新型城鎮(zhèn)化在創(chuàng)新中發(fā)展，但仍面臨諸多現(xiàn)實約束。一是存貸比約束。2013年4月末，全市銀行存貸比為39.1%，低于全省平均水平27.6個百分點，資金運用不充分，利用效率不高。二是能力約束。如在2012年全市首期中小企業(yè)集合票據(jù)發(fā)行中，本地銀行普遍缺乏承銷經(jīng)驗和專業(yè)團隊，最后選擇外地銀行作為主承銷商。三是擔保約束。如縣域各擔保公司注冊資本金一般為5000萬元，達不到銀行合作門檻（1億元），雖有擔保服務(wù)之名，而無業(yè)務(wù)發(fā)展之實，早已名存實亡。四是平臺約束。力量分散、實力偏小、主體不突出、資本金不足等原因制約了平臺融資能力。五是政策配套約束。失業(yè)人員小額擔保貸款因財政貼息資金不能及時到位，全市累計拖欠經(jīng)辦銀行貼息資金4105.82萬元。六是金融生態(tài)約束。全市金融生態(tài)環(huán)境不容樂觀，不良資產(chǎn)率在全省仍居高位，由此導致省內(nèi)各銀行對衡陽放貸更加謹慎，審批更加嚴格，授權(quán)更加控制。

二、有益啟示

（一）理念很重要，金融支持新型城鎮(zhèn)化應(yīng)秉承以人為本。新型城鎮(zhèn)化核心是人口的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化的過程就是人口向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)民變市民的過程，其出發(fā)點和落腳點是提高人的幸福指數(shù)、促進人的全面發(fā)展。金融支持新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)是以人為本民生金融的生動實踐。

（二）產(chǎn)業(yè)很重要，金融支持新型城鎮(zhèn)化應(yīng)把握本質(zhì)要求。新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化，產(chǎn)業(yè)是城市立市之本；沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，即產(chǎn)業(yè)空心化或“過度城鎮(zhèn)化”，新型城鎮(zhèn)化難以持續(xù)。因此。要牢牢把握金融支持實體經(jīng)濟這一本質(zhì)要求，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)集群集聚和園區(qū)發(fā)展。

（三）創(chuàng)新很重要，金融支持新型城鎮(zhèn)化應(yīng)消除現(xiàn)實約束。提高金融支持新型城鎮(zhèn)化服務(wù)水平，消除現(xiàn)實約束，出路在金融創(chuàng)新。包括金融組織體系、信貸產(chǎn)品和服務(wù)模式的創(chuàng)新，以及銀行、證券、保險合作。

（四）底線很重要，金融支持新型城鎮(zhèn)化應(yīng)強化風險管控。在金融支持新型城鎮(zhèn)化中，風險如影隨形。這些風險主要包括融資平臺風險、產(chǎn)業(yè)風險以及期限風險。因此，金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，要把堅守不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險底線放在更加突出的位置，筑牢信貸安全“防火墻”。

（五）機制很重要，金融支持新型城鎮(zhèn)化應(yīng)堅持政策聯(lián)動。金融支持新型城鎮(zhèn)化要堅持信貸政策、財政政策、金融監(jiān)管政策、土地戶籍等改革的協(xié)調(diào)配合，避免“孤軍作戰(zhàn)”，實行“立體戰(zhàn)”、“合成戰(zhàn)”以及“多兵種”作戰(zhàn)。

三、衡陽路徑

（一）做好人本文章，將民生金融進行到底。到2015年，全市累計實現(xiàn)70萬以上農(nóng)村人口市民化，城鎮(zhèn)化率達到55%，這是全市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)宏偉的發(fā)展藍圖。據(jù)測算，一個農(nóng)村人口市民化的平均成本約10萬元，總成本在700個億以上，金融服務(wù)需求總量大。要找準金融支持農(nóng)村人口市民化切入點，堅持“五動”，即小額擔保貸款帶動、農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新推動、小微企業(yè)貸款撬動、保障性住房貸款驅(qū)動、國家助學貸款拉動，關(guān)注民生，服務(wù)民生，惠及民生，全方位、多層次滿足好農(nóng)村人口市民化過程中創(chuàng)業(yè)促就業(yè)、住房、就醫(yī)、社會保障等金融服務(wù)需求，促進農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移，就業(yè)有路，創(chuàng)業(yè)有成，收入有增，保障有力，真正融入城鎮(zhèn)。

（二）做好產(chǎn)業(yè)文章，打造衡陽產(chǎn)業(yè)升級版。要著力轉(zhuǎn)方式，調(diào)結(jié)構(gòu)，促轉(zhuǎn)型，把機遇優(yōu)勢轉(zhuǎn)化經(jīng)濟優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。培育壯大股份合作社、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等農(nóng)村新型經(jīng)濟組織，加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。改造提升裝備制造、礦產(chǎn)開發(fā)及精深加工等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展先進裝備制造、電子信息、生物醫(yī)藥、新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、文化創(chuàng)意等戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)。做大做好現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，建設(shè)大湘南金融中心和現(xiàn)代服務(wù)中心。加強園區(qū)建設(shè)，努力把園區(qū)發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、自主創(chuàng)新的示范區(qū)。加快推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)長效機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

（三）做好創(chuàng)新文章，讓資本活力競相迸發(fā)。繼續(xù)推進金融組織體系、信貸產(chǎn)品和服務(wù)模式創(chuàng)新，引入村鎮(zhèn)銀行、小貸公司、農(nóng)村資金互助社等農(nóng)村新型金融機構(gòu)。培育發(fā)展社區(qū)銀行。擴大抵（質(zhì)）物范圍，發(fā)展專利權(quán)質(zhì)押、股權(quán)質(zhì)押、林權(quán)質(zhì)押、園區(qū)通（園區(qū)企業(yè)聯(lián)保貸款）、供應(yīng)鏈融資、訂單貸款等融資業(yè)務(wù)。引入信貸工廠模式，簡化貸款審批手續(xù)，擴大授信權(quán)限。積極推動中小企業(yè)集合票據(jù)、區(qū)域集優(yōu)票據(jù)、專項債券、項目收益?zhèn)?、定私募債券等新型債券發(fā)行工作。用活上市公司發(fā)展引導資金，加強企業(yè)上市輔導，爭取更多的企業(yè)上市融資，提高證券化比率。加快發(fā)展衡陽本土股權(quán)交易市場，提高資本運作能力。擴大保險資金投資運用新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的領(lǐng)域及比例，扶持發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務(wù)，實現(xiàn)保險品種向主要農(nóng)產(chǎn)品的全覆蓋，強化保險補償、資金融資、社會管理等功能。加強銀證、銀保、銀信、銀基合作。

（四）做好改革文章，讓發(fā)展源泉充分涌動。要針對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及金融支持存在的深層次問題，敢于動真格，觸及靈感區(qū)，突破關(guān)鍵點，消除體制性、機制性障礙。圍繞以衡陽中心城區(qū)為核心，西渡、南岳、云集、大浦為中心的“西南云大”都市經(jīng)濟圈建設(shè)，深入推進衡南縣農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新綜合試點，力爭在創(chuàng)新特色信貸產(chǎn)品、建立金融維權(quán)中心、建設(shè)金融生態(tài)縣城、完善社會信用體系、構(gòu)建助農(nóng)取款網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)金融IC卡工程、搭建外匯服務(wù)平臺等十件實事上有新的突破。推進投融資改革，積極爭取市政債券發(fā)行工作；整合平臺資源，加大土地、資產(chǎn)、資源、政策等方面的支持力度，將平臺的資本金做實、現(xiàn)金流做大、融資能力做強。實行擔保主會員制，以市信用擔保公司為主體，各縣（市）通過認購一定比例資本金成為其會員，構(gòu)建覆蓋市縣兩級的擔保體系。打破“玻璃門”現(xiàn)象，引導民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。整合分散于各部門的專項資金，實行統(tǒng)一管理，提高資金運用效率。深化戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，將城鎮(zhèn)、農(nóng)村戶口登記為“居民戶口”，取消就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓等政策措施與戶口性質(zhì)掛鉤。深化農(nóng)村土地、林權(quán)制度改革，做好確權(quán)頒證登記工作，法律上適當放寬宅基地、耕地不能作為抵押物的規(guī)定，促進土地林地的有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。

（五）做好協(xié)調(diào)文章，讓政策合力加快形成。盡快出臺國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中長期規(guī)劃。加強貨幣信貸政策激勵引導，“一行三會”制定《金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指導意見》，加強窗口指導。在人民銀行再貸款中增加新型城鎮(zhèn)化專項再貸款，在再貼現(xiàn)、差別存款準備金率、法人機構(gòu)合意貸款適當向新型城鎮(zhèn)化傾斜。將金融支持新型城鎮(zhèn)化納入金融機構(gòu)綜合評價內(nèi)容。加強財政資金的撬動引導。地方財政建立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展引導基金，用于金融支持項目貸款貼息、擔保補貼以及風險代償，建立對銀行機構(gòu)的專項獎勵制度。實行金融支持新型城鎮(zhèn)化差別化監(jiān)管政策，放寬存貸比、單戶貸款比例限制，提高不良貸款容忍度。

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