地方政府改革：從地方政府職能轉(zhuǎn)變的角度

邵健　李可　熊勇

摘 要： “一切社會(huì)團(tuán)體的建立，其目的總是為了完成某些善業(yè)。”亞里士多德的這句話似乎可以從一個(gè)側(cè)面幫助我們理解地方政府及其職能的性質(zhì)。在漫長(zhǎng)的歷史演變過程中，地方政府的公共職能不斷的發(fā)生著縱向和橫向的分化，我國(guó)地方政府職能正朝著結(jié)構(gòu)不斷完善、內(nèi)容不斷充實(shí)的方向發(fā)展。本文將具體介紹地方政府的職能演變的動(dòng)因和內(nèi)容，以及實(shí)現(xiàn)的途徑。

關(guān)鍵詞：地方政府 政府職能 服務(wù)型政府 機(jī)構(gòu)改革

一、地方政府與地方政府的職能

（一）地方政府

從狹義上講，“地方政府”是指地方行政機(jī)關(guān)。從廣義上說，“地方政府”是由地方行政機(jī)關(guān)和地方代議機(jī)關(guān)組成的整體?，F(xiàn)在，很多學(xué)者都是從廣義上來理解“地方政府”這一概念的。

從地方政府產(chǎn)生的角度來看，世界上大多數(shù)的國(guó)家都設(shè)有地方政府，因?yàn)橐粐?guó)的中央政府大多無法完成全部國(guó)家事務(wù)的管理。因此，設(shè)置地方政府的最大理由，是地方政府具有中央政府所不可替代的管理地方經(jīng)濟(jì)和地方公共事務(wù)的功能，地方政府在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共服務(wù)、公共建設(shè)等方面正發(fā)揮著越來越重要的作用。

（二）地方政府職能

世界銀行在其1997年的發(fā)展報(bào)告中將每一個(gè)政府的核心使命概括為五項(xiàng)最基本的責(zé)任，大體上反映了現(xiàn)代政府所行使的職能：確定法律基礎(chǔ)；保持一個(gè)未被破壞的政策環(huán)境，包括保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；投資于基本的社會(huì)服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施；保護(hù)弱勢(shì)群體；保護(hù)環(huán)境。

但是，不同的環(huán)境下又孕育了不一樣的地方政府職能。所以，即使大多數(shù)的地方政府擁有著上面這些共性的職能，但同時(shí)還受著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等條件的制約。國(guó)家政權(quán)組織形式等都在影響著地方政府的職能范圍，也影響著地方政府的職能發(fā)揮。

二、地方政府的職能轉(zhuǎn)變

中國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，地方政府的公共職能是處在一個(gè)不平衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，大致來看，地方政府職能的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：

1949—1978年，地方政府政治統(tǒng)治職能的主導(dǎo)階段。從建國(guó)初期為鞏固統(tǒng)治，到社會(huì)主義改造過程中社會(huì)主義制度的確立，再到“文化大革命”中政府的政治統(tǒng)治職能再度被強(qiáng)化，地方政府也與中央保持一致，政治統(tǒng)治職能一度處于主導(dǎo)地位。

1978—2002年，地方政府的經(jīng)濟(jì)管理職能處于主導(dǎo)階段。尤其是在黨的十四大以后，確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在這種情勢(shì)下，地方政府的經(jīng)濟(jì)管理職能日益得到了強(qiáng)化。

2002年至今，地方政府公共服務(wù)職能的回歸階段。由于各種主客觀原因，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，政府的職能偏離了其重心，直到近些年，隨著全球政府管理改革浪潮的不斷高漲，我們才逐漸實(shí)現(xiàn)了政府職能的理性回歸。

三、地方政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)因

（一）政府的職能缺位和越位

所謂政府職能缺位，主要是指本來應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒有充分盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”。所謂政府職能越位，主要是指政府干了不該干的事情和管了不該管的事情，直接包攬了本來可以通過市場(chǎng)進(jìn)行的純粹私人產(chǎn)品的生產(chǎn)供應(yīng)。通過對(duì)我國(guó)地方政府的考察可以發(fā)現(xiàn)，政府很多時(shí)候都會(huì)出現(xiàn)“缺位”與“越位”的現(xiàn)象，這都有悖于政府管理應(yīng)遵循的原則，同時(shí)也給社會(huì)和自身帶來了種種問題。

（二）地方政府內(nèi)部管理導(dǎo)致信任危機(jī)

傳統(tǒng)的科層官僚體制導(dǎo)致地方政府內(nèi)部管理效率低下、官僚主義盛行、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，造成了公民對(duì)地方政府的信任危機(jī)。科層制曾經(jīng)的確對(duì)社會(huì)的管理作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，但是，隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，這種體制越來越不能適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的發(fā)展，而自身所帶來的機(jī)構(gòu)重疊交叉等弊端也暴露無遺。在這種情況下，政府職能轉(zhuǎn)變成為地方政府改革的重點(diǎn)，與機(jī)構(gòu)改革一起為恢復(fù)公民對(duì)政府的信任而努力。

（三）私有企業(yè)改革的成就對(duì)于地方政府的壓力和示范效應(yīng)

20世紀(jì)70年代世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化以后，“再造企業(yè)”的理論首先提出，并在廣大私有企業(yè)的改革中取得了巨大的成功。私有企業(yè)的市場(chǎng)管理模式，以顧客為導(dǎo)向，并通過競(jìng)爭(zhēng)手段達(dá)到效益目的，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的功能。而在公共管理領(lǐng)域，地方政府管理十分低效，企業(yè)的成功再造無疑給政府管理以無形的壓力，也成為政府學(xué)習(xí)的榜樣，隨后“顧客優(yōu)先”等理念被引入地方政府改革之中，并以此為契機(jī)尋求地方政府的職能轉(zhuǎn)變。

四、中國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)途徑

（一）我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容

地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本思路是：首先，要對(duì)地方政府進(jìn)行職能定位，轉(zhuǎn)變地方政府職能不在于要使地方政府擁有怎樣的職能，而是社會(huì)發(fā)展和社會(huì)體制要求地方政府具備怎樣的職能；其次，根據(jù)職能定位對(duì)地方政府現(xiàn)有的職能進(jìn)行清理、調(diào)整；最后，在地方政府職能轉(zhuǎn)型的過程中應(yīng)該伴隨著地方政府的機(jī)構(gòu)改革、制度創(chuàng)新，確保地方政府職能轉(zhuǎn)型的到位。

1.地方政府職能理念的轉(zhuǎn)型

21世紀(jì)的政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)踐和理論研究探索，重點(diǎn)是將“經(jīng)濟(jì)型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府也就是為人民服務(wù)的政府，它是在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過法定程序，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府。因此，從“管制型政府”到“服務(wù)型政府”，轉(zhuǎn)變政府職能，必須進(jìn)行理念重構(gòu)，確立現(xiàn)代政府服務(wù)理念，改善行政文化基礎(chǔ)，更加注重民生。

2. 明確職能定位

地方政府特別是基層地方政府，將把為地方居民的生產(chǎn)、生活創(chuàng)造高質(zhì)量的條件和環(huán)境作為自己工作的目標(biāo)；政治職能將進(jìn)一步弱化，而社會(huì)職能則進(jìn)一步增強(qiáng)。提供和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，維護(hù)社會(huì)安寧，將成為政府職能的主要方面，少量的直接經(jīng)濟(jì)職能僅存在于中高層地方政府?；鶎拥胤秸饕ㄟ^完成地方各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的公共管理和提供必要的公共服務(wù)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

3. 加強(qiáng)地方政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的深入，社會(huì)治安、社會(huì)就業(yè)和公共福利等問題變得日益突出；同時(shí)，原來由企業(yè)承擔(dān)的一系列福利、保險(xiǎn)職能必須走向社會(huì)化，由地方政府承接。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要實(shí)現(xiàn)向“小政府、大社會(huì)”和“有限政府”的轉(zhuǎn)化，必須大力發(fā)展第三部門，培育社會(huì)自治的空間，加強(qiáng)公民參與，發(fā)揮各類社會(huì)組織的作用。這是由統(tǒng)治型政府向治理型政府、管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

（二）職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)途徑

1. 理順地方政府利益關(guān)系

轉(zhuǎn)變地方政府職能，要求在還企業(yè)市場(chǎng)主體身份的同時(shí)，還政府以公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的身份，使政府站在公正超脫的立場(chǎng)上對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，而不能有所偏袒。要做到這一點(diǎn)，一個(gè)前提條件就是理順政府利益關(guān)系，特別是切斷地方政府與社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的利益連帶關(guān)系。

同時(shí)，要縮小公共權(quán)力機(jī)構(gòu)利用公共權(quán)力謀取私利的機(jī)會(huì)，必須切斷地方政府與其投資舉辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的直接利益關(guān)系。

2. 職能社會(huì)化和市場(chǎng)化

所謂政府職能社會(huì)化，是指政府改變傳統(tǒng)的大包大攬的做法，將原來由政府包攬管轄的許多事情，通過社會(huì)轉(zhuǎn)移或委托代理等形式，改由企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、群眾組織、社會(huì)中介組織來辦理，以節(jié)約政府財(cái)開支，提高政府工作效率。

所謂政府職能市場(chǎng)化，是指通過政府與企業(yè)、市場(chǎng)之間的合作，利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與政府公共服務(wù)的供給。隨著我國(guó)政治體制改革的不斷推進(jìn)以及政府職能的轉(zhuǎn)變，一種以政府為主導(dǎo)、多種市場(chǎng)主體積極參與提供公共服務(wù)的格局正在逐步形成。

3. 健全和完善公共服務(wù)職能

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和利益結(jié)構(gòu)的多元化，社會(huì)對(duì)公共服務(wù)需求的數(shù)量和質(zhì)量的日益提高，這就要求政府為社會(huì)提供市場(chǎng)不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療，使更多的力量參與公共服務(wù)的生產(chǎn)或提供，確保市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。這也是建立“服務(wù)型政府”的基本要求，建成維護(hù)政府合法性的一種高度回應(yīng)性的“引導(dǎo)式”的政府。

參考文獻(xiàn)：

[1]文特森·奧斯特羅姆. 美國(guó)地方政府[J]. 北京大學(xué)出版社，2004.

[2]理查德·賓厄姆. 美國(guó)地方政府的管理——實(shí)踐中的公共行政[J].北京大學(xué)出版社，1997.

[3]羅德剛. 服務(wù)型政府行政模式研究[J]. 重慶出版社，2005.

責(zé)任編輯：張莉莉