城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款風(fēng)險(xiǎn)研究

李兆民 馮利

“城鎮(zhèn)化”作為我國未來擴(kuò)大內(nèi)需，保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的重要手段，已經(jīng)逐步上升到國家戰(zhàn)略層面，并且被賦予了新的內(nèi)涵。隨著城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)，銀行將在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等領(lǐng)域獲得巨大的信貸機(jī)遇。本文以在城鎮(zhèn)化建設(shè)初期大規(guī)模實(shí)施的舊城改造和城中村改造為例，通過研究“鄭州模式”，提出了商業(yè)銀行開展城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款時(shí)應(yīng)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)因素和工作建議，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

一、鄭州市城鎮(zhèn)化建設(shè)模式

（一）鄭州市城鎮(zhèn)化建設(shè)模式的形成

鄭州市城中村改造最早始于20世紀(jì)90年代，1995年，河南華誠房地產(chǎn)開發(fā)公司取得位于鄭州市東太康路附近張砦村約103畝土地，由于缺乏開發(fā)經(jīng)驗(yàn)等原因，土地閑置6年。2001年10月與鄭州長江置業(yè)有限公司達(dá)成合作協(xié)議，2003年7月項(xiàng)目正式動(dòng)工，即目前的“大上海步行街購物中心”。幾經(jīng)周折，該項(xiàng)目成為了鄭州市第一個(gè)城中村改造項(xiàng)目。

2003年9月，鄭州市政府出臺(tái)了《鄭州市城中村改造規(guī)定（試行）》，標(biāo)志著鄭州市城中村改造正式啟動(dòng)。在這一階段，城中村改造是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，有兩種模式：一種是以路寨村為代表的村民入股實(shí)行股份制公司化模式，城中村自我改造；另一種是以西關(guān)虎屯、燕莊為代表，由開發(fā)商直接投資獨(dú)立建設(shè)的模式。實(shí)踐證明，第二種模式改造順利，第一種模式容易導(dǎo)致村委會(huì)與開發(fā)商合作過程中多次出現(xiàn)反復(fù)，最終以失敗告終。

又經(jīng)過五年時(shí)間的探索與借鑒，2007年6月份，鄭州市出臺(tái)了《進(jìn)一步規(guī)范城中村改造的若干決定》，隨后又出臺(tái)了《關(guān)于城中村改造有關(guān)政策實(shí)施中具體細(xì)則的會(huì)議紀(jì)要》、《關(guān)于城中村改造中廉租住房和周轉(zhuǎn)房建設(shè)有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于禁止城中村擅自拆遷和擅自開工建設(shè)有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于印發(fā)<鄭州市城中村改造工作流程（試行）>的通知》等一系列文件，形成了相對(duì)成熟的新的城中村改造模式，其核心內(nèi)容是：制定了城中村改造的安置開發(fā)比，將“招、拍、掛”拿地機(jī)制引入城中村改造中來，全面叫?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”建設(shè)，明確了新的拆遷、安置、賠付標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造性地將城中村改造和小戶型、廉租房建設(shè)聯(lián)系在一起。

進(jìn)入2011年，鄭州市人民政府先后出臺(tái)了《鄭州市舊城改造管理辦法（試行）》、《鄭州市人民政府關(guān)于合村并城工作的指導(dǎo)意見》、《鄭州市人民政府關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的指導(dǎo)意見》，鄭州市城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，即：在政府統(tǒng)一監(jiān)管下，政府委托有資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)公司主導(dǎo)拆遷安置工作；政府按照1：2安置開發(fā)比（安置房建筑面積/商品房建筑面積）配套商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目交開發(fā)商經(jīng)營；除此之外整理出的土地交土地儲(chǔ)備中心收儲(chǔ)，采取市場運(yùn)作模式公開出讓。新模式的最大特點(diǎn)是由政府全程監(jiān)管，規(guī)劃部門對(duì)用地進(jìn)行規(guī)劃，學(xué)校、醫(yī)院、綠地等市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施更加完善，建筑密度、容積率、樓間距和日照等指標(biāo)更加合理。

（二）鄭州市城鎮(zhèn)化建設(shè)管理架構(gòu)

為做好鄭州市城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，鄭州市先后設(shè)立了城中村（舊城）改造工作辦公室，負(fù)責(zé)城市中心城區(qū)建成區(qū)范圍內(nèi)舊城改造管理工作；設(shè)立了鄭州市合村并城辦公室，負(fù)責(zé)市區(qū)中心城區(qū)建成區(qū)外城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，“六城十組團(tuán)”、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的行政村或自然村、改制后的社區(qū)或轉(zhuǎn)制后的股份制公司實(shí)施合村并城，指導(dǎo)各縣（市、區(qū)）合村并城工作；設(shè)立了鄭州市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)鄭州市中心城區(qū)、六城十組團(tuán)、縣城、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)外所有行政村新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。鄭州市發(fā)展改革、財(cái)政、規(guī)劃、國土資源、建設(shè)、住房保障、民政、公安、農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、計(jì)劃生育、教育、衛(wèi)生等各部門都要制訂具體工作措施，共同作好城鎮(zhèn)化建設(shè)管理工作。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)中的金融需求

鄭州市在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中項(xiàng)目較多，資金需求量大，有很大的金融需求，商業(yè)銀行可根據(jù)具體項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容和所處的階段給予不同的貸款支持。一般而言，城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目可分三個(gè)階段：前期——拆遷補(bǔ)償階段、中期——安置房建設(shè)階段、后期——商品住宅開發(fā)階段。

（一）拆遷補(bǔ)償階段

此階段需要當(dāng)?shù)卣块T為主導(dǎo)和開發(fā)商共同完成，具體工作內(nèi)容為：制訂舊城改造實(shí)施方案并報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)，與居民簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，對(duì)居民房屋進(jìn)行測量、登記、注銷并發(fā)放補(bǔ)償金，實(shí)施拆遷及居民過渡安置。此階段用時(shí)長，投入大，工作難度也最大，能否順利與居民達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議并按計(jì)劃完成拆遷工作是整個(gè)項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

在此階段，由于項(xiàng)目各類批復(fù)手續(xù)都在辦理中，項(xiàng)目前景不明朗，銀行不宜給予貸款支持，期間所發(fā)生的費(fèi)用需要開發(fā)商用自有資金支付。

（二）安置房建設(shè)階段

在安置房建設(shè)階段，項(xiàng)目改造方案已得到市政府批復(fù)，并陸續(xù)取得土地、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、發(fā)改委等相關(guān)部門的批復(fù)文件。此時(shí)拆遷工作基本完成，過渡費(fèi)按期發(fā)放，已基本具備安置房建設(shè)條件，銀行可根據(jù)客戶需求和項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，給予城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款支持。

城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款的資金用途為向拆遷戶支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用和建設(shè)安置戶，還款來源為按照1：2配置的商品房開發(fā)項(xiàng)目的銷售收入。

（三）商品住宅開發(fā)階段

對(duì)開發(fā)商而言，前兩個(gè)階段為現(xiàn)金凈投入，占用了開發(fā)商大量現(xiàn)金且無投資回報(bào)，豐厚收益來自于商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目。此階段，開發(fā)商的投入主要包括土地成本、工程成本及其它相關(guān)費(fèi)稅。投資回報(bào)來自兩個(gè)方面：一是政府返還的購地款，根據(jù)鄭州市有關(guān)文件規(guī)定，土地成交價(jià)的60%需返還給開發(fā)商，用于安置房項(xiàng)目建設(shè)；二是商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目凈收益，商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模是區(qū)人民政府根據(jù)核定的拆遷補(bǔ)償安置成本確定的，以保證開發(fā)商有足夠的利潤覆蓋拆遷補(bǔ)償安置成本后還有一定盈余。

商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目是城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款重要的還款來源，貸款條件往往設(shè)置為以本項(xiàng)目的土地和在建工程作抵押，并實(shí)行封閉管理，但是此條件限制了開發(fā)商利用本項(xiàng)目的融資功能。銀行也可把商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目作為一個(gè)普通的房地產(chǎn)項(xiàng)目給予房地產(chǎn)開發(fā)貸款支持。

三、城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款的用款主體和貸款償還來源分屬不同的項(xiàng)目，這一特性決定了銀行應(yīng)分別識(shí)別不同項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是建設(shè)項(xiàng)目的完工風(fēng)險(xiǎn)和房地產(chǎn)業(yè)的市場風(fēng)險(xiǎn)。

（一）項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目從項(xiàng)目提出到具體實(shí)施需要一個(gè)自下而上又自上而下的過程，具體地說，項(xiàng)目從開發(fā)商和村民小組協(xié)商開始，經(jīng)居委會(huì)、街道辦事處、區(qū)政府、市政府逐級(jí)上報(bào)審批后，又逐級(jí)下達(dá)，同時(shí)在區(qū)政府和市政府環(huán)節(jié)，還要經(jīng)土地、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、稅務(wù)、環(huán)境等十幾個(gè)職能部門批準(zhǔn)，任何一個(gè)行政審批如不能順利通過都會(huì)影響項(xiàng)目推進(jìn)。

（二）借款人主體資格風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款項(xiàng)目較普通房地產(chǎn)項(xiàng)目復(fù)雜，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是行政審批涉及十幾個(gè)政府部門，手續(xù)繁瑣，用時(shí)較長；二是拆遷安置涉及千家萬戶，操作困難，媒體關(guān)注度較高；三是安置房與商品住宅同時(shí)建設(shè)，資金需求量大。借款人即要在資質(zhì)等級(jí)、資產(chǎn)規(guī)模、土地儲(chǔ)備等方面表現(xiàn)有較強(qiáng)的硬實(shí)力，也要在品牌知名度、過往業(yè)績、銀行征信等方面有較強(qiáng)的軟實(shí)力。

（三）項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要有：一是拆遷進(jìn)度不理想，久拖不決，項(xiàng)目無法開工建設(shè)；二是不具備開工條件即開工建設(shè)，邊建邊補(bǔ)辦手續(xù)，存在勒令停工或遭受巨額罰款的風(fēng)險(xiǎn)；三是施工過程中修改方案，增加建設(shè)內(nèi)容，導(dǎo)致工期延長，投資超概算（在安置房建設(shè)中經(jīng)常發(fā)生）；四是工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，拆遷戶拒絕回遷的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）資金風(fēng)險(xiǎn)

安置房項(xiàng)目前期投入主要為支付給拆遷戶的現(xiàn)金補(bǔ)償，中期投入主要為安置房建設(shè)成本和支付給拆遷戶的安家過渡費(fèi)用，后期回遷時(shí)只能帶來有限的現(xiàn)金回流（很多安置房以低于成本價(jià)回購），整個(gè)項(xiàng)目表現(xiàn)為現(xiàn)金凈流出。由于安置房先行建設(shè)，且沒有投資回報(bào)，為后續(xù)商業(yè)開發(fā)構(gòu)成了巨大的資金壓力。因?yàn)橐瑫r(shí)建設(shè)兩個(gè)項(xiàng)目，且要用后一個(gè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流入去覆蓋前一個(gè)項(xiàng)目，要求開發(fā)商一方面要加大資本金和銀行貸款的籌措力度，另一方面要加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理和資金管理，最大限度利用施工單位墊資和商品房預(yù)售收入。在房價(jià)持續(xù)升溫和國家宏觀調(diào)控壓力持續(xù)加大的現(xiàn)實(shí)面前，資金風(fēng)險(xiǎn)有加大的趨勢。

（五）房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款的資產(chǎn)質(zhì)量與我國房地產(chǎn)市場行情的關(guān)聯(lián)度相當(dāng)高，當(dāng)今房地產(chǎn)市場價(jià)格持續(xù)走高，國家對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控措施日趨嚴(yán)厲，未來市場更加撲朔迷離，如政策累加效應(yīng)開始顯現(xiàn)，必將導(dǎo)致房地產(chǎn)市場價(jià)格下跌、成交量萎縮，商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目預(yù)期收益無法實(shí)現(xiàn)，將置銀行貸款于風(fēng)險(xiǎn)之中。

（六）開發(fā)商的道德風(fēng)險(xiǎn)

與其它項(xiàng)目不同，城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款道德風(fēng)險(xiǎn)非常突出，相關(guān)事件常見報(bào)端，該類事件可歸為兩類：一類發(fā)生在拆遷補(bǔ)償過程中，開發(fā)商為使項(xiàng)目盡快開工，采用哄騙手段，許諾提高待遇、增加補(bǔ)償、安排工作等騙取居民信任，與其簽訂拆遷協(xié)議，更有甚者在未達(dá)成拆遷協(xié)議前強(qiáng)行拆除居民房屋，釀成社會(huì)丑聞；第二類發(fā)生在安置房建設(shè)階段，主要表現(xiàn)為容積率過高，配套設(shè)施不完善或沒有配套設(shè)施，建筑材料差，工程質(zhì)量差，致使安置房完工后拆遷居民拒絕回遷。

四、開展城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款的工作建議

商業(yè)銀行在一個(gè)地區(qū)是否開展城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款業(yè)務(wù)與當(dāng)?shù)卣畬?duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的重視程度、制度完備程度和當(dāng)?shù)卣攮h(huán)境、市場環(huán)境關(guān)系很大，建議實(shí)行區(qū)域資格準(zhǔn)入制度，在區(qū)域準(zhǔn)入基礎(chǔ)上選擇客戶和項(xiàng)目。審查一個(gè)地區(qū)開展城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款應(yīng)考慮的因素有：

（一）良好的政策環(huán)境

城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及一個(gè)城市的市容市貌和千家萬戶的生計(jì)，它不是一項(xiàng)單純的商業(yè)活動(dòng)，而是一項(xiàng)政府工程，政府應(yīng)有重要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)此事，出臺(tái)相關(guān)政策提供制度保障，組建專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整體進(jìn)程。政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中負(fù)有規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職責(zé)，城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的具體實(shí)施可交由具有豐富市場經(jīng)驗(yàn)的某一法人實(shí)體來完成，但必須在政府的嚴(yán)密監(jiān)管之下。

銀行應(yīng)認(rèn)真收集當(dāng)?shù)卣雠_(tái)的一系列相關(guān)政策文件，走訪相關(guān)部門，了解政策環(huán)境。對(duì)于沒有配套政策支持和相關(guān)制度保證，單純依靠長官意志和市場行為實(shí)施的城鎮(zhèn)化建設(shè)，很容易釀成社會(huì)事件，銀行應(yīng)避而遠(yuǎn)之。同時(shí)要多走訪房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，了解當(dāng)?shù)卣鞴懿块T的辦事效率和工作作風(fēng)，審慎在存在辦事拖沓、不按章辦事的地區(qū)開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)。

（二）讓利于民的頂層設(shè)計(jì)

中央強(qiáng)調(diào)的城鎮(zhèn)化，不是簡單的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)，而是新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)方式，既通過戶籍制度等一系列配套制度改革，推進(jìn)農(nóng)民工市民化的一個(gè)過程，在這個(gè)過程中，通過城市建設(shè)帶動(dòng)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，來逐步拉動(dòng)消費(fèi)增長。

一個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)方案在惠民措施上應(yīng)包括：農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，并享有一系列的社?huì)保障；安置用地由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲谐鲎屚恋?，安置房可在二?jí)市場自由轉(zhuǎn)讓；以公開透明的價(jià)格對(duì)被征用的土地和拆遷的房屋給予補(bǔ)償；妥善解決失去土地和房屋的老百姓的民生問題。農(nóng)民安置問題解決不好，違背了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的初衷，時(shí)間久了安置區(qū)容易變成城市的貧民窟。

（三）健康的房地產(chǎn)市場

河南多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的貸款還款來源為政府以較低的土地轉(zhuǎn)讓成本讓渡給開發(fā)商的商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目帶來的收益，這就要求我們必須考察這個(gè)城市的房地產(chǎn)市場是否健康，具體包括：當(dāng)?shù)卣雠_(tái)的房地產(chǎn)調(diào)控政策，土地供應(yīng)總量及價(jià)格，普通商品住宅供銷變化及價(jià)格走勢，居民收入狀況及購買能力。如果這個(gè)城市的房地產(chǎn)供應(yīng)遠(yuǎn)大于需求，且價(jià)格遠(yuǎn)高于周邊地區(qū)，銀行應(yīng)拒絕這種組合方式。

（四）專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)

城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款是銀行一個(gè)全新的貸款品種，在產(chǎn)品推出初期，各行應(yīng)成立專門的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行產(chǎn)品研究和市場調(diào)查，結(jié)合本地政策環(huán)境和管理模式進(jìn)行恰當(dāng)?shù)氖袌龆ㄎ?，努力探索一條適合本區(qū)域特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款的路子。切忌在產(chǎn)品推出初期，不加研究，一哄而上，盲目支持。