湖南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究：基于財政政策視角

李文煌

摘要：黨的十七大以來，湖南省委省政府堅持實施積極的財政政策，連續(xù)增加在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的政策支持和財政資金投入，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為推動我省經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。目前，我省財政推進新型城鎮(zhèn)化還存在制度、資金、機制方面的一些問題，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，基于財政政策的視角，從基本制度創(chuàng)新、財政資金整合、培育“造血”功能方面來解決在城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的問題，達到推動湖南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目的。

關(guān)鍵詞： 城鎮(zhèn)化建設(shè) 財政政策 財政資金 整合創(chuàng)新

黨的十七大以來，湖南省委、省政府把大力推進新型城鎮(zhèn)化作為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)湖南又好又快發(fā)展的重要抓手，采取了一系列重大舉措，全省城鎮(zhèn)化水平快速提升，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)日趨完善，“兩型社會”建設(shè)進展順利，城鎮(zhèn)綜合承載力不斷提高，到2011年，全省城鎮(zhèn)化水平增長至45.1%，比2007年提高4.65個百分點，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18844元，位居全國第13位，比上年增加2278元，增長13.8%，扣除價格因素，實際增長7.9%。2011年全省城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為36.9%，在中部六省里排第4位，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為推動我省經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。

一、推動湖南省新型城鎮(zhèn)化的財政政策現(xiàn)狀

湖南省委省政府堅持實施積極的財政政策，連續(xù)增加在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的政策支持和財政資金投入。

（一）財政投入規(guī)模持續(xù)增大

在“十一五”期間，湖南省投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的財政資金占整個財政預(yù)算內(nèi)支出的比重基本保持在60%以上的水平，財政投入絕對總量保持快速增長?！笆濉蹦┢诤鲜∨c城鎮(zhèn)化相關(guān)的財政投入總額為586億元，到2010年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的財政投入總額增加到了1591億元，是2005年的2.72倍，年均增長率34.40%。2011年積極爭取中央資金支持，加大省級資金投入，全年共爭取中央補助資金84億元，省財政安排補助資金15.6億元，均為歷年之最。從總體結(jié)構(gòu)上看，湖南省財政推進城鎮(zhèn)化的投入形成了一般公共服務(wù)（24%）、教育（25%）和社保就業(yè)（25%）三足鼎立的結(jié)構(gòu)，在醫(yī)療衛(wèi)生條件改造和交通運輸能力提升方面的財政投入有較快增長。

（二）財政政策導(dǎo)向多元化發(fā)展

促進城鎮(zhèn)化最直接的做法，也是最常見的做法是財政政策直接向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜。湖南省十分重視培育城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力，針對城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的發(fā)展，提出了多元化的財政支持政策。

1.堅持速度與質(zhì)量并重，走具有自身特色的新型城鎮(zhèn)化道路。通過實施差異化城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，利用財政政策杠桿有效引導(dǎo)城際間產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)調(diào)，促進各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展：一是積極培育環(huán)長株潭城市群，加快將其建設(shè)成為我國重要的具有國際品質(zhì)的現(xiàn)代化生態(tài)城市群；二是做大做強區(qū)域中心城市，把郴州、永州打造成為承接泛珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要平臺，把張家界建設(shè)成國際化精品旅游城市，把懷化、邵陽、吉首建設(shè)成邊區(qū)商貿(mào)物流中心、民族風(fēng)情旅游走廊和農(nóng)副產(chǎn)品加工基地。在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)下，采取多種財政政策措施，支持產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)特色化升級。例如，長沙縣在近十年充分利用土地出讓、財政資金等支持政策，實施優(yōu)先發(fā)展工程機械、汽車產(chǎn)業(yè)集群等工業(yè)戰(zhàn)略，建立了長沙縣的城鎮(zhèn)化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長之間良好的循環(huán)關(guān)系。

2.財政政策向勞動密集型服務(wù)業(yè)傾斜，大力發(fā)展快速促進城鎮(zhèn)化就業(yè)的商貿(mào)流通等服務(wù)業(yè)，以此推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。例如，邵東縣加大財政政策對市場建設(shè)的支持力度，引導(dǎo)民間資金進入藥材、五金商貿(mào)市場的建設(shè)和管理，建設(shè)了在全國藥材市場排名第三的“廉橋藥材市場”，該市場有經(jīng)營戶1100多家，直接從業(yè)人員12000多人，年成交額30多億元，這類市場在該縣多達十多個，它們的成長得益于財政政策的的支持，反過來它們又通過增加城鎮(zhèn)就業(yè)來極大地推動邵東的城鎮(zhèn)化建設(shè)，從而在市場建設(shè)、就業(yè)擴大和城鎮(zhèn)化之間形成了良性循環(huán)。

（三）財政支持政政策密集出臺

在“十五”期末以來，國家財政部、財政廳以及各直屬市縣財政部門陸續(xù)出臺各種財政政策，積極支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。特別是2009年，財政政策密集度非常高，其中與環(huán)境保護相關(guān)的財政支持政策非常突出，例如，重點污染源治理項目、再生資源集散市場建設(shè)項目、湖南省就業(yè)專項轉(zhuǎn)移支付資金等財政政策。此外，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的許多其他部門也運用了財政政策對城鎮(zhèn)化建設(shè)進行了支持，例如，環(huán)保部（廳）、發(fā)改委、建設(shè)部（廳）和工信部等部門同時對城鎮(zhèn)化建設(shè)中的環(huán)境保護方面進行了大力度的支持。

二、財政推進新型城鎮(zhèn)化的主要問題

由于受到指導(dǎo)思想、體制和管理等方面因素的影響，目前財政在促進湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方面仍存在一些不足。

（一）制度問題：缺乏指導(dǎo)財政政策制定的制度體系

指導(dǎo)性制度體系的缺失，使湖南省財政支持新型城鎮(zhèn)化過程中存在的主要問題之一。由于對于新型城鎮(zhèn)化目前在學(xué)術(shù)界和政界沒有一個具體標(biāo)準(zhǔn)，對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)建什么、怎么建，其著力點和切入點是什么等關(guān)鍵問題上沒有一個指導(dǎo)性的原則。地方政府在財政支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中大多靠拍腦袋，導(dǎo)致財政政策不確定性大、思路不明確、重點不突出，使得新型城鎮(zhèn)化建設(shè)收效不大。

（二）資金問題：缺乏資金籌集、使用和監(jiān)管的有效辦法

如何擴大財政資金規(guī)模和提高財政資金使用效率，一直都是財政支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程的關(guān)鍵問題。目前，湖南省促進新型城鎮(zhèn)化的財政體制仍存在“融資渠道有限、建設(shè)資金嚴(yán)重不足、項目來源雜、資金分配、資金監(jiān)管難度大”等瓶頸，不利于推進全省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。資金問題主要體現(xiàn)在：一是資金來源渠道單一，資金量有限，過度依賴財政資金。二是由于缺乏對城鎮(zhèn)化建設(shè)潛在投資收益的分析，無法充分發(fā)揮市場機制作用，不能有效吸引非政府資金的投入，融資渠道不暢，以致城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資困難，無法形成“投入—產(chǎn)出—再投入”的良性循環(huán)。三是由于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施大都由國有機構(gòu)壟斷經(jīng)營，缺乏市場競爭機制，往往導(dǎo)致壟斷企業(yè)放松內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新，造成的生產(chǎn)效率和配置效率低下。

（三）機制問題：缺乏保障城鎮(zhèn)政策實施的配套機制

好的政策不一定會最終得到好的績效，因為這與政策的執(zhí)行效率有密切關(guān)系。推動新型城鎮(zhèn)化財政政策的實施必需得到相關(guān)配套機制的支持，才能保證財政政策的高效實施。湖南省這方面的機制建設(shè)還基本處于空白狀態(tài)，很難保障財政政策的成效，造成了常見的只見財政資金進去，不見城鎮(zhèn)建設(shè)成效出來的困境。

三、新時期財政推動湖南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策

（一）基本制度創(chuàng)新

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建立財政推進新型城鎮(zhèn)化的基本制度體系。

1.健全城鎮(zhèn)稅收制度

培育以有利于人口城鎮(zhèn)化為首要目標(biāo)的主體稅種，并支持地方政府發(fā)行市政債券，允許地方運用自身政府信用向社會直接融資，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源，有效調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾。完善個人所得稅，整合規(guī)范土地使用稅、土地增值稅等，探索城鎮(zhèn)建設(shè)稅、環(huán)境保護稅等。逐步建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化水平的地方稅征收管理體制，為籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金提供保障。利用稅收手段，有效調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境污染、收入差距擴大等問題，并爭取對城鎮(zhèn)賦予更大的地方稅管理權(quán)限，適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。

2.建立公共定價體系

在大力推進城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，需要通過開放國內(nèi)外市場、多渠道籌集資金和社會化開發(fā)等來籌集巨額資金，這就需要財政部門和有關(guān)部門配合，建立合理的定價與收費制度、市場監(jiān)督制度，提高公共服務(wù)質(zhì)量，維護社會公共利益。

3.創(chuàng)建城鎮(zhèn)財政公共支出體系

提高城鎮(zhèn)綜合公共服務(wù)功能，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中需要一個新的起點，按照公共財政、適度超前、功能完善、配套協(xié)調(diào)的原則，建立城市財政公共支出體系，集中規(guī)劃各類醫(yī)療、教育、文化、體育等公共設(shè)施，提高城市的綜合服務(wù)功能。通過財政公共支出體系，支持城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)揮其輻射和擴散能力。成為區(qū)域經(jīng)濟文化中心，帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，從整體上推動城鎮(zhèn)化的進程。

（二）財政資金整合

為提高有限財政資金的使用效率，必須對當(dāng)前財政資金進行有效整合。

1.推動財政資金整合，打造新型城鎮(zhèn)化建設(shè)平臺

在保持財政資金使用方向不變的前提下，秉持“資源節(jié)約、環(huán)境友好”的宗旨，在“統(tǒng)一規(guī)劃、分口安排、集中投入，各級其功”的原則下，整合與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)的專項資金。推進省以下財政體制改革，充分調(diào)動基層的城鎮(zhèn)化建設(shè)積極性。要提高市縣政府對共享稅的分享比例，使財力向下傾斜。繼續(xù)推進財政省直管縣，減少財政管理層級。逐步推進擴權(quán)強鎮(zhèn)試點，選取具有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)，確定為重點中心鎮(zhèn)，賦予更大的財政管理權(quán)限。

2.完善財政資金整合配套機制

財政資金整合投入過程中，省財政負責(zé)聯(lián)席會議制度的建立健全、整合資金撥付管理、定期整體考核以及考核結(jié)果的獎懲落實；新型城鎮(zhèn)化建設(shè)主管部門負責(zé)項目管理。

（三）培育“造血”功能

合理調(diào)度財政整合資金，側(cè)重于促進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大城鎮(zhèn)化過程中的軟件投入和可持續(xù)發(fā)展環(huán)境建設(shè)，為地方財政培育強有力的造血系統(tǒng)，以進一步推動新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

1.促進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在政府統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上， 支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。財政政策要著眼于支持進一步調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將財政整合資金運用到發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上，向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)企業(yè)提供財政貼息等直接支持，直接提高當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)的市場競爭能力，加速優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為地方財政培育強有力的造血系統(tǒng)。

2.注重可持續(xù)發(fā)展環(huán)境的建設(shè)投入

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要特別加強自然環(huán)境與人文環(huán)境的保護，營造宜居生活環(huán)境。首先，要加大對環(huán)境保護的財政投入，特別注重防治城鎮(zhèn)的空氣、水源和噪聲污染，改善城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)造出適宜居住與生活的城鎮(zhèn)空間。其次，根據(jù)低碳經(jīng)濟發(fā)展的要求，加大對新能源發(fā)展的投入，積極發(fā)展風(fēng)能、太陽能、沼氣等新能源。發(fā)揮財政政策的促進作用還要著眼于加強城鎮(zhèn)自然環(huán)境和人文環(huán)境的保護，保證城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

（四）加強協(xié)調(diào)監(jiān)督

為了切實提高財政支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平和建設(shè)效率，必須注重協(xié)調(diào)管理。一是建立整合資金涉及部門之間的沖突解決機制，通過制定統(tǒng)一的資金管理辦法，明確整合后的資金安排程序，以避免各部門之間的多頭領(lǐng)導(dǎo)。二是健全城鎮(zhèn)建設(shè)項目前期評估機制，重視對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目庫預(yù)決算的審批，實行市、直管縣市直接對省進行點對點申報；對符合申報要求的項目組織專家進行評審，對于專家審查通過的項目，全部進入項目庫，按年度和輕重緩急對項目庫進行滾動更新；建立全省項目評審機構(gòu)庫，選擇中介機構(gòu)對項目預(yù)決算進行評審，出具評審報告，省財政和省直轄部門委托政府評審或?qū)徲嫏C構(gòu)對評審報告進行抽查，實行再監(jiān)督。三是執(zhí)行合理的新型城鎮(zhèn)化整體考核體系，利用湖南省信息化建設(shè)成果，廣泛征集新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)建議，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和數(shù)量實行量化考核，并聘請專家參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)考試體系的最終制定，注意區(qū)別經(jīng)濟發(fā)展不同階段的縣域采取不同的考核指標(biāo)。

參考文獻：

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