“校財局管”模式的績效分析

彭久麒　杜勇

【摘要】 “校財局管”對完善我國欠發(fā)達地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制和規(guī)范中小學(xué)預(yù)算管理起到積極作用，但是存在明顯的制度設(shè)計缺陷。在我國特殊的制度環(huán)境下，“校財局管”雖然能解決一些現(xiàn)實問題，但只能視為一種短期的過渡性措施。當(dāng)前必須著力解決模式的“合法性”問題，明晰模式的內(nèi)涵，清晰鑒定局、校權(quán)限，輔以有效的監(jiān)管制度與之配套，且降低操作困難，方能符合推行“校財局管”初衷。

【關(guān)鍵詞】 “校財局管”； 教育會計核算中心； 制度設(shè)計

一、“校財局管”模式產(chǎn)生的背景

（一）教育經(jīng)費管理方式與經(jīng)費來源的關(guān)系

教育經(jīng)費管理制度并不完全取決于國家意志，很大程度上也與經(jīng)費來源相關(guān)。官辦教育在中國有悠久的歷史，“三代以前，獨中國有教化耳……”（郭嵩燾，1984）。相傳夏朝設(shè)立了以“序”為形式的官方學(xué)校；商代已經(jīng)形成了成熟的文字系統(tǒng)，官辦學(xué)校的形式為“瞽宗”；西周時期，政府設(shè)國學(xué)和鄉(xiāng)學(xué)兩類。官辦教育當(dāng)然是國家出資，由于當(dāng)時文化教育活動的重要程度不高，官辦教育的規(guī)模及其投入可能較小。

在生產(chǎn)力水平低下的時代，官方并沒有獨攬教育投入的實力。春秋時期已出現(xiàn)私學(xué)，最著名的私學(xué)投資者便是主張“有教無類”的孔子。秦王朝那種包辦教育、嚴禁私學(xué)的極端路線，帶來巨大的財政壓力，也是其迅速崩潰的原因之一。之后，漢朝調(diào)整了文教政策，在尊崇王道的條件下，也對“民辦教育”開放，以后基本形成了官學(xué)（分中央官學(xué)與地方官學(xué)）與私學(xué)并存的局面，可以說是早期的“教育成本分擔(dān)制”。

辛亥革命開啟了大一統(tǒng)專制國家向現(xiàn)代國家的艱難轉(zhuǎn)型。但是，辛亥革命后近半個世紀的內(nèi)戰(zhàn)、外戰(zhàn)，使發(fā)展教育還僅僅停留在《建國方略》上，20世紀中葉，文盲、科盲逾人口的90%。新中國非常重視教育，在比較困難的條件下逐步建立起完整的現(xiàn)代教育體系。但是，由于教育被納入意識形態(tài)領(lǐng)域的“上層建筑”而由國家壟斷，政府投入成為教育經(jīng)費的唯一來源?！案F國辦大教育”，又要優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，教育經(jīng)費撥款長期處于低水平，很多學(xué)校運轉(zhuǎn)捉襟見肘，校舍危房累累，農(nóng)村中小學(xué)教師工資經(jīng)常被拖欠。在學(xué)校運轉(zhuǎn)難以為繼的情況下，也很難談得上建立成形的、嚴格的基礎(chǔ)教育財務(wù)管理制度。我國改革開放十余年后，連續(xù)多年的經(jīng)濟增長為改變這種勢態(tài)創(chuàng)造了客觀條件。

（二）基礎(chǔ)教育經(jīng)費來源與結(jié)構(gòu)變化

改革開放以后，隨著我國經(jīng)濟實力的增強，“科教興國”列為發(fā)展戰(zhàn)略和基本國策。1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）就提出，到20世紀末，教育投入要達到國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的4%。

《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》中指出，我國農(nóng)村義務(wù)教育實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責(zé)，分級管理，以縣為主”的管理體制。這種體制有明顯的缺陷：在一個幅員遼闊、地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡的國家，必然會出現(xiàn)縣級財政對義務(wù)教育投入的巨大差異。教育發(fā)展本質(zhì)上應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，落后地區(qū)理所當(dāng)然地將提振經(jīng)濟放在首位，加之我國官員的政績考核機制和任期的不確定性，欠發(fā)達地區(qū)的主政者很難對具有滯后效應(yīng)的教育投資感興趣。以2009年普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費為例，上海市與河南省的差異超過七倍（見表1）。

21世紀頭十年正是我國GDP和政府財政收入增長的高速期，但財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出比例幾乎進入下降通道，一些省、自治區(qū)連續(xù)多年沒有達到《綱要》規(guī)定的每年“三個增長”的要求，其中以預(yù)算內(nèi)教育撥款增長速度低于財政收入增長速度最為明顯。

義務(wù)教育是現(xiàn)代國家公民享有的基本權(quán)利。作為國家戰(zhàn)略、體現(xiàn)社會公平的教育發(fā)展由中央政府承擔(dān)。黨和國家對加大基礎(chǔ)教育投入制定了一系列政策，這些具有超前性和強制性的舉措，使我國基礎(chǔ)教育經(jīng)費狀況發(fā)生了重大改變。2003年《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》提出，“到2007年，爭取全國農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難學(xué)生都能享受到‘兩免一補（免雜費、免書本費、補助寄宿生生活費），努力做到不讓學(xué)生因家庭經(jīng)濟困難而失學(xué)。”“中央財政繼續(xù)設(shè)立中小學(xué)助學(xué)金，重點扶持中西部農(nóng)村地區(qū)家庭經(jīng)濟困難學(xué)生就學(xué)，逐步擴大免費發(fā)放教科書的范圍。各級政府設(shè)立專項資金，逐步幫助學(xué)校免除家庭經(jīng)濟困難學(xué)生雜費，對家庭經(jīng)濟困難的寄宿學(xué)生提供必要的生活補助?！眹l(fā)[2005]43號決定，“提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費保障水平。在免除學(xué)雜費的同時，先落實各?。▍^(qū)、市）制定的本省（區(qū)、市）農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費撥款標準，所需資金由中央和地方按照免學(xué)雜費資金的分擔(dān)比例共同承擔(dān)?！蓖瑫r還實施了國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程、國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠程教育工程等政策。

政府教育投入總量增長也明顯加速。2000年，國家財政性教育經(jīng)費（包括各級財政對教育的撥款、城鄉(xiāng)教育費附加、企業(yè)辦中小學(xué)支出以及校辦產(chǎn)業(yè)減免稅等項）為2 562.61億元，中央和地方各級政府預(yù)算內(nèi)教育撥款（不包括城市教育費附加）為2 085.68億元，國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例為2.87%。到2009年，國家財政性教育經(jīng)費（口徑同上）為12 231.09億元，全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費為11 974.98億元，占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例為3.59%（2009年GDP為340 507億元）。②國家政策顯示出強大的威力，基礎(chǔ)教育取得前所未有的成就，義務(wù)教育階段“兩免一補”于2008年實現(xiàn)且范圍覆蓋全國，這種具有保障公民基本權(quán)益性質(zhì)的國民普惠制無疑具有歷史里程碑意義。2010年，農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費基準定額全部落實到位，小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達到99.70%，初中階段毛入學(xué)率100.1%，全國“兩基”人口覆蓋率達到100%。③

中央政府的教育投入同時也改變了我國欠發(fā)達地區(qū)教育經(jīng)費的來源與結(jié)構(gòu)。四川省教育會計學(xué)會曾在自貢市沿灘區(qū)做過調(diào)查，該區(qū)教育局反映，由于人均GDP不到9 000元，政府財力對教育經(jīng)費只能做到基本保障，改善辦學(xué)條件要靠中央、省、市專項經(jīng)費補助。也就是說，人員經(jīng)費靠“地方”，辦學(xué)條件改善靠“中央”。

國家對教育高度重視，不斷加大對基礎(chǔ)教育的經(jīng)費投入，學(xué)校的辦學(xué)條件得到切實改善，學(xué)校工作正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費得到了保障。但日漸增加的“錢”，并不能與既有的中小學(xué)財務(wù)管理模式相匹配，財務(wù)核算不規(guī)范、預(yù)算管理不嚴、監(jiān)督機制力度不夠、信息反饋遲緩、固定資產(chǎn)流失加大、資金使用效益不高等成為普遍現(xiàn)象。在我國目前的社會生態(tài)環(huán)境下，包括“受惠”地區(qū)在內(nèi)的各級有關(guān)部門對“錢多”帶來的檢查考核能否順利過關(guān)，或許還憂心忡忡。

二、“校財局管”的實施狀況

（一）“校財局管”的政策依據(jù)

欠發(fā)達地區(qū)教育經(jīng)費來源與結(jié)構(gòu)變化，必然對原有的經(jīng)費管理方式提出變革要求?！靶Ｘ斁止堋蹦康氖恰懊鞔_縣市教育局作為監(jiān)管的主體，學(xué)校作為資金使用的主體，切實加強中小學(xué)財務(wù)管理，健全內(nèi)控制度，強化外部監(jiān)管，著力規(guī)范財務(wù)收支行為，增強預(yù)算編制，不斷提高教育經(jīng)費使用效益，促進中小學(xué)教育事業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展”（黎秀忠，2011）。

“校財局管”提法出自財教[2006]3號文件，“科學(xué)規(guī)范的農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算管理制度，是確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革順利實施的重要措施，是規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。按照農(nóng)村義務(wù)教育‘以縣為主管理體制的要求，對農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費實行‘校財局管?！痹撐募娬{(diào)的重點是建立農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算編制制度，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革順利實施，而對“校財局管”卻只有概念沒有釋義，這樣高級別的文件“出狀況”，令人頗覺費解。

我國基層教育行政部門要確保完成上述兩大任務(wù)，壓力和負擔(dān)極重?！靶Ｘ斁止堋鼻『糜狭恕翱煽坎僮鳌钡男睦?，也暗合行政部門權(quán)力擴張的自然沖動，自然得到了積極回應(yīng)。貴州、安徽、江西、湖北、重慶、四川、陜西、河北，甚至經(jīng)濟較發(fā)達的山東、江蘇等省市，先后以省或市縣名義出臺了內(nèi)容略有差異的“校財局管”辦法并大力推行，且自動由“農(nóng)村”擴大到城鎮(zhèn)。江西5年先后督促42個縣（市、區(qū)）教育行政部門建立了教育經(jīng)費核算中心，全省教育財務(wù)“校財局管”基本實現(xiàn)。山東省已有82個縣（市、區(qū)）先后成立了縣級教育財務(wù)管理核算中心，集中管理全縣中小學(xué)的財務(wù)工作，省政府要求，尚未實行“校財局管”的縣，要盡快將中小學(xué)財務(wù)工作交由縣（市、區(qū)）教育行政部門統(tǒng)一管理（蘇長虹，2007）。

（二）“校財局管”的基本模式

既然財政部教育部的通知對“校財局管”的內(nèi)容空置，各地便根據(jù)自己的理解和需求進行詮釋。“目前主要有‘集中核算和‘分散核算兩種模式。各種管理模式都取得相應(yīng)的工作成效，都有優(yōu)缺點，有待進一步深入探索”（黎秀忠，2011）。

四川省自貢市沿灘區(qū)的做法頗具代表性。所謂“局管”，一是區(qū)教育局成立教育會計核算中心，在銀行開設(shè)基本賬戶，在各學(xué)校所在地銀行開設(shè)專用賬戶；二是所有中小學(xué)取消銀行賬戶和會計機構(gòu)，只設(shè)置一名報賬員負責(zé)報賬；三是對教育經(jīng)費統(tǒng)籌管理，區(qū)財政局將經(jīng)費預(yù)算到區(qū)教育局，區(qū)教育局按有關(guān)規(guī)定分配（經(jīng)費指標）下達各學(xué)校。區(qū)教育核算中心按照單位及資金性質(zhì)設(shè)置分戶賬進行分類核算，審核各單位原始憑證后，辦理資金結(jié)算，填制記賬憑證，登記賬簿，編制月、季、年度的會計報表，分發(fā)至各單位，由各單位加蓋印章后分送有關(guān)部門。

所謂“校財”，指實行“四個不變”原則，即各單位資金所有權(quán)不變、使用權(quán)不變、領(lǐng)導(dǎo)審批權(quán)不變、預(yù)算編制口徑不變。學(xué)校所有資金納入教育核算中心開設(shè)的基本賬戶和專用賬戶進行管理和核算，學(xué)校負責(zé)人審核審批本單位所有的支出憑證。各單位人員工資，屬于財政委托銀行代發(fā)的部分，由區(qū)財政局直接撥付銀行統(tǒng)一發(fā)放，各單位將銀行代發(fā)工資有關(guān)手續(xù)轉(zhuǎn)交教育核算中心記賬；不屬于銀行代發(fā)的部分，通過教育核算中心發(fā)放。

貴州省平塘縣的“校財局管”，可稱為“集中管理、分校核算”模式：在教育局成立計財中心；縣直學(xué)校（幼兒園）、獨立中學(xué)“獨立核算”，教育局統(tǒng)一管理；在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立會計核算點，以中心學(xué)校為會計單位進行核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)、幼兒園只設(shè)報賬員，財務(wù)納入中心學(xué)校管理（黎秀忠，2011）。

湖北省則更強調(diào)預(yù)算管理，據(jù)財政廳副廳長周順明介紹，實行“校財局管”后，縣級財政部門的主要職責(zé)是組織農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費的預(yù)算編制工作，按規(guī)定程序和時間下達預(yù)算和用款計劃，及時撥付資金。保證在每年新學(xué)期開學(xué)前，按照國庫直接支付和授權(quán)支付的辦法，保證農(nóng)村中小學(xué)運轉(zhuǎn)資金及時到位；對農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，對使用效果進行考核；定期向縣級政府報告農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算執(zhí)行情況，向上級財政部門報告農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的實施情況（劉雅瓊，2007）。

三、“校財局管”的利弊分析

（一）“校財局管”的積極效應(yīng)

“校財局管”推行五年多來，得到欠發(fā)達地區(qū)基層政府，尤其是教育行政部門的積極評價，成效也很明顯。

1.完善了教育經(jīng)費保障機制，確保教育經(jīng)費專款專用?？h級教育行政部門經(jīng)費統(tǒng)籌后，可以兼顧不同規(guī)模學(xué)校運轉(zhuǎn)的基本情況，向薄弱學(xué)校傾斜，保證較小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點的基本需求，及時完成定期向上級教育行政部門報告農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的實施情況；有利于指導(dǎo)中小學(xué)校編制本單位年度預(yù)算草案，匯總審核學(xué)校用款計劃，及時向財政部門提出經(jīng)費申請。

2.有利于統(tǒng)籌區(qū)域教育均衡發(fā)展。例如，前述四川省自貢市沿灘區(qū)通過“校財局管”，統(tǒng)籌經(jīng)費消除危房，新建校舍40 000多平方米，新建塑膠運動場4個，改造標準化運動場10個，改造混凝土運動場70個，中心校、初級中學(xué)、高中教育裝備基本達到國家規(guī)定標準。

3.加強了教育經(jīng)費的管理監(jiān)督。“校財局管”后，易于實行城鄉(xiāng)學(xué)校統(tǒng)一采購制度，按照“學(xué)校提出計劃→教育局審核→政府統(tǒng)一采購”的方式，規(guī)范學(xué)校財務(wù)管理，推進節(jié)約型學(xué)校建設(shè)。以前，學(xué)校的財務(wù)工作行為缺乏有效的監(jiān)管，紀檢監(jiān)察等部門經(jīng)常到學(xué)校查處學(xué)校的違規(guī)行為?！靶Ｘ斁止堋睂嵤┖螅瑢W(xué)校經(jīng)費運轉(zhuǎn)在核算中心監(jiān)控之下，學(xué)校違規(guī)案例明顯減少。

4.部分解決了會計信息質(zhì)量問題。中小學(xué)由于規(guī)模較小，無法建立財務(wù)機構(gòu)。學(xué)校財務(wù)通常納入后勤部門，由于按“班師比”及以后的“生師比”來核定教師編制，編制緊張致使后勤人員難以定編，學(xué)校財務(wù)人員基本由教師兼任，即便經(jīng)短期培訓(xùn)或有教育局財務(wù)人員指導(dǎo)，業(yè)務(wù)水平仍然不高，學(xué)校財務(wù)管理與會計核算不規(guī)范極為普遍。教育局結(jié)算中心則可相對集中專業(yè)會計人員，顯然提升了會計核算與財務(wù)管理水平。

5.“校財局管”減輕了學(xué)校校長理財壓力，有利于推進教育教學(xué)改革。學(xué)校校長是教育教學(xué)管理者和教育改革踐行者，不能充當(dāng)“跑錢”與理財專家。實施“校財局管”解放了校長，使其有精力關(guān)注教育教學(xué)管理，有精力推動教育改革，促進教育教學(xué)質(zhì)量的整體提高。

（二）“校財局管”的主要問題

“校財局管”如果算一種改革，那么就存在“結(jié)點” 問題，特別是改革方向正確與否的考量。

1.中華人民共和國第八屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國教育法》第二十八條明確規(guī)定，“學(xué)校及其他教育機構(gòu)行使下列權(quán)利：……按照章程自主管理；……管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費”。教育法是最高的教育法規(guī)，而無論何種模式的“校財局管”都或多或少地削弱甚至剝奪了學(xué)校的經(jīng)費管理使用權(quán)，不能不說有違法之嫌，財教[2006]3號文亦難咎其責(zé)。此外，我國行政事業(yè)單位實行財政國庫支付制，而教育局采用“單一賬戶、集中支付、分戶核算”，也與現(xiàn)行“規(guī)定”不相容?！靶Ｘ斁止堋庇韶斦柯?lián)署發(fā)文，不能不說這是重大的制度設(shè)計缺陷。

2.我國欠發(fā)達地區(qū)特別是西部山區(qū)，交通、通訊設(shè)施并不完善，許多中小學(xué)離縣城數(shù)十甚至上百公里，會計核算、資金集中于教育局，報賬非常困難，也不經(jīng)濟，甚至影響學(xué)校正常運轉(zhuǎn)因而反彈強烈。這也是部分縣推行“校財局管”一段時間后難以為繼遂又中止的重要原因。

3.實施“校財局管”后，多數(shù)學(xué)校由教師兼任出納，致使基層財務(wù)完全架空，教育局結(jié)算中心的會計報表無法勾稽映證。

4.從長遠來看，我國政治體制改革的大方向是減少政府對社會經(jīng)濟事務(wù)的干預(yù)，縮減政府職能；教育改革的目標之一亦是“去行政化”?！靶Ｘ斁止堋眳s客觀上強化了政府對學(xué)校的掌控。即便有所謂“四個不變”，由于教育局有撥款進度調(diào)控權(quán)以及對辦事效率的操控，不可避免地會產(chǎn)生“跑局錢進”等說不清的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)新的“反腐倡廉”難題。

四、結(jié)論

“校財局管”應(yīng)視為針對我國社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡和欠發(fā)達地區(qū)完善教育經(jīng)費保障機制的一項舉措，對解決當(dāng)前欠發(fā)達地區(qū)的一些現(xiàn)實問題，可以認為利大于弊，但不應(yīng)長期存續(xù)，更不能成為覆蓋全國的強制制度。黨的“十八大”再次將教育公平與均衡發(fā)展問題納入施政規(guī)劃。完全可以期待，若干年后，實施“校財局管”的動因?qū)⑼耆拧?/p>

鑒于“校財局管”在部分欠發(fā)達地區(qū)還將繼續(xù)實施，有必要從制度層面和操作層面解決其現(xiàn)存問題。

1.我國正在加快法治建設(shè)，無論有何正當(dāng)理由，均不能違法操作，政府部門尤其需謹慎。建議財政部、教育部提請全國人大對《教育法》相關(guān)條款作出特別允許或解釋。財政部還應(yīng)對“校財局管”與國庫集中支付制的沖突進行政策調(diào)整或作出特許。

2.近年來，中央不斷出臺扶持教育特別是貧困地區(qū)教育和資助貧困生的政策，切實解決了積淀的歷史欠賬。市縣教育局積極推行“校財局管”的初衷，正是要保證轉(zhuǎn)移支付款“不出問題”。不過，“校財局管”的內(nèi)涵也太不清晰，很可能造成混亂。建議教育部制定基本操作原則，清晰鑒定局校權(quán)限，確保學(xué)校的經(jīng)費使用權(quán)與校長的財務(wù)處置權(quán)。

3.市、縣級人民政府應(yīng)強化對教育行政部門的監(jiān)督，增強其服務(wù)意識，同時投入經(jīng)費搭建信息平臺，實現(xiàn)計算機聯(lián)網(wǎng)，緩解“資金周轉(zhuǎn)慢”、“報賬難”等問題。

4.著眼于長遠，逐步引進專業(yè)財會人員，定期與不定期培訓(xùn)現(xiàn)有專兼職務(wù)人員，提高他們的專業(yè)素養(yǎng)。

【參考文獻】

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