關(guān)于投資項(xiàng)目審計(jì)處理處罰權(quán)的探討

鄭中淮

近年來，固定資產(chǎn)投資審計(jì)作為我國國家審計(jì)的重要組成部分受到各級政府的高度重視，成為工程建設(shè)領(lǐng)域監(jiān)管體系不可或缺的重要一環(huán)。但是在審計(jì)實(shí)踐中，由于現(xiàn)行法律法規(guī)的不明確，各地在具體操作過程中，由于認(rèn)識的不同，采取的處理處罰方式不同，甚至?xí)a(chǎn)生審計(jì)處理處罰的盲區(qū)。

審計(jì)法明確規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系或者國有資產(chǎn)監(jiān)督管理關(guān)系，確定審計(jì)管轄范圍。由于在審計(jì)法中沒有明確規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的被審計(jì)單位，因此，《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》第二十條明確規(guī)定“對前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，可以對直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、供貨等單位取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查?！薄秾徲?jì)署關(guān)于印發(fā)政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定的通知》（審?fù)栋l(fā)〔2010〕173號）中進(jìn)一步明確規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府投資項(xiàng)目審計(jì)，應(yīng)當(dāng)確定項(xiàng)目法人單位或其授權(quán)委托進(jìn)行建設(shè)管理的單位為被審計(jì)單位。在審計(jì)通知書中應(yīng)當(dāng)明確，實(shí)施審計(jì)中將對與項(xiàng)目直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位取得項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查。同時(shí)又規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題進(jìn)行處理處罰；對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的需要追究有關(guān)人員責(zé)任的違法違紀(jì)案件線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)處理；對不屬于審計(jì)管轄范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)依法由其他有關(guān)部門糾正、處理處罰的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)部門處理。根據(jù)以上規(guī)定，在對與項(xiàng)目直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位取得項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查，需要作出處理處罰時(shí)，由于審計(jì)管轄權(quán)不同，是否列入審計(jì)計(jì)劃，處理的程序、處理的結(jié)果存在以下幾種情況：

一、與項(xiàng)目直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位不屬于本審計(jì)機(jī)關(guān)管轄的，對上述單位取得項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查，由于沒有審計(jì)管轄權(quán)，因此不管是需要追究有關(guān)人員責(zé)任的違法違紀(jì)案件線索，還是應(yīng)當(dāng)依法由其他有關(guān)部門糾正、處理處罰的事項(xiàng)，以及上述單位財(cái)務(wù)收支中違紀(jì)違規(guī)、少繳稅費(fèi)等，只能是移送司法機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)和有關(guān)部門處理，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的多計(jì)工程價(jià)款等問題，也只能責(zé)令建設(shè)單位與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位據(jù)實(shí)結(jié)算。審計(jì)機(jī)關(guān)不能單獨(dú)出具審計(jì)報(bào)告和作出審計(jì)處理處罰。

二、與項(xiàng)目直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位屬于本審計(jì)機(jī)關(guān)管轄的，由于是否列入年度審計(jì)計(jì)劃，存在以下兩種情況：

1.沒有列入年度審計(jì)計(jì)劃。上述與項(xiàng)目直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位雖然屬于本審計(jì)機(jī)關(guān)管轄，但是由于沒有列入年度審計(jì)計(jì)劃，審計(jì)機(jī)關(guān)不能單獨(dú)出具審計(jì)報(bào)告和作出審計(jì)處理處罰。在沒有列入年度審計(jì)計(jì)劃時(shí)，其處理方式與沒有審計(jì)管轄權(quán)相同，只能是移送司法機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)和有關(guān)部門處理。

2.列入本審計(jì)機(jī)關(guān)年度審計(jì)計(jì)劃。上述與項(xiàng)目直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位既屬于本審計(jì)機(jī)關(guān)管轄，也列入年度審計(jì)計(jì)劃，由于審計(jì)組不同、審計(jì)時(shí)間不同，也存在兩種情況：

一是建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)在前，對上述設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位需要作出處理處罰的，理論上在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部可以協(xié)調(diào)，將需要作出審計(jì)處理處罰的事項(xiàng)交由執(zhí)行審計(jì)上述設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位的審計(jì)組，由相應(yīng)的審計(jì)組按程序、按規(guī)定作出相應(yīng)的處理處罰決定。上述分析只是在理論上成立，事實(shí)上由于審計(jì)組分屬審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門，內(nèi)部協(xié)調(diào)是否能夠完全到位，能否在兩個(gè)審計(jì)組之間無縫對接，審計(jì)實(shí)踐中很難做到，特別是審計(jì)機(jī)關(guān)的層級越高越難做到。

二是建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)在后，當(dāng)年審計(jì)計(jì)劃安排的上述設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位的審計(jì)事項(xiàng)已經(jīng)執(zhí)行完畢，審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)按規(guī)定出具了審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定。但是在對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)并調(diào)查與項(xiàng)目直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位取得項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性的過程中，發(fā)現(xiàn)上述單位存在已經(jīng)出具的審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定外的審計(jì)機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍內(nèi)可以處理處罰的違法違規(guī)問題，由于計(jì)劃已經(jīng)執(zhí)行完畢，對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)的審計(jì)組則不能出具審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定，也即不能在審計(jì)機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍內(nèi)對上述單位的違法違規(guī)問題作出處理處罰，只能移送司法機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)和有關(guān)部門處理。

根據(jù)上述分析可以看到，是否列入審計(jì)機(jī)關(guān)的年度審計(jì)計(jì)劃，是審計(jì)機(jī)關(guān)是否能夠直接按照法定職權(quán)對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題進(jìn)行處理處罰的關(guān)鍵。事實(shí)上，在審計(jì)實(shí)踐中，不管是否列入審計(jì)計(jì)劃，對建設(shè)項(xiàng)目直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位都不能直接處理處罰，不管是否是本審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)管轄，均只能移送，審計(jì)管轄權(quán)讓位于審計(jì)計(jì)劃，審計(jì)管轄權(quán)、審計(jì)處理權(quán)均未落實(shí)。

產(chǎn)生上述問題的原因主要是投資項(xiàng)目參與單位眾多、經(jīng)濟(jì)成分、隸屬關(guān)系層次復(fù)雜，模糊了人們的視覺。歸根到底，參與投資項(xiàng)目建設(shè)的單位無非是合同關(guān)系或者是行政審批管理關(guān)系，但主要以合同作為紐帶相互聯(lián)系，并以合同作為分配工作、劃分權(quán)力和責(zé)任關(guān)系的依據(jù)。項(xiàng)目參與方之間在此建設(shè)過程中的協(xié)調(diào)主要通過合同、法律和規(guī)范實(shí)現(xiàn)。但無論合同關(guān)系或者是行政審批管理關(guān)系，都不能游離于被監(jiān)督之外。事實(shí)上，審計(jì)法定處理處罰權(quán)讓渡于審計(jì)計(jì)劃管理不是審計(jì)立法的本意?！秾徲?jì)法》第四十六條規(guī)定對被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取處理措施，并可以依法給予處罰?！吨腥A人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》也規(guī)定屬于審計(jì)職權(quán)范圍的，直接提出處理處罰意見，不屬于審計(jì)職權(quán)范圍的，提出移送處理意見。審計(jì)法實(shí)施條例起草小組編寫的《新〈審計(jì)法實(shí)施條例〉解讀》在談到如何理解與把握審計(jì)機(jī)關(guān)處理處罰權(quán)時(shí)也明確提出，應(yīng)當(dāng)主要以已明確審計(jì)機(jī)關(guān)為執(zhí)法主體的具體法律、行政法規(guī)的規(guī)定作為作出審計(jì)決定的法律依據(jù)。必要時(shí)，其他有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、行政法規(guī)，也可以成為審計(jì)機(jī)關(guān)作出審計(jì)決定的法律依據(jù)。當(dāng)然，上述審計(jì)處理的種類僅限于《審計(jì)法》第四十六條規(guī)定的處理種類，處罰的種類僅限于《審計(jì)法實(shí)施條例》第四十九條第一款規(guī)定的警告、罰款和沒收違法所得等種類。

另一方面，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的組織者或法人，主要從事的是建設(shè)規(guī)劃、計(jì)劃、設(shè)計(jì)、征地、施工、監(jiān)理、材料供應(yīng)、設(shè)備采購、資金供應(yīng)等協(xié)調(diào)工作，不從事形成建設(shè)項(xiàng)目實(shí)體的具體工作。對建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)必然涉及上述相關(guān)單位，因此《審計(jì)法》規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，而不是審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的法人，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)法規(guī)定的是建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，實(shí)際上包含建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等從業(yè)單位。這種監(jiān)督，從立法者的初衷來看，希望審計(jì)機(jī)關(guān)對建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督在法定職權(quán)范圍內(nèi)，緊緊圍繞項(xiàng)目資金進(jìn)行。雖然新修訂的《審計(jì)法實(shí)施條例》將審計(jì)機(jī)關(guān)對上述建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等相關(guān)單位的監(jiān)督范圍和方式，從原來對單位的財(cái)務(wù)收支的審計(jì)調(diào)整為對其取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性的調(diào)查，我們不去探討新修訂的《審計(jì)法實(shí)施條例》是否符合《審計(jì)法》的本意，但這種修訂本身也沒有改變對上述單位的監(jiān)督含義。因此，可以理解為在建設(shè)項(xiàng)目列入審計(jì)計(jì)劃的同時(shí)，參與項(xiàng)目建設(shè)的各從業(yè)單位，自然也就被列為審計(jì)監(jiān)督對象。既然是審計(jì)監(jiān)督，只要是在審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，對具有審計(jì)管轄權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目從業(yè)單位就具有處理處罰權(quán)，而不受計(jì)劃權(quán)限的約束。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）