不能承受的“鐵飯碗“之輕

陳宋生 曹雪 陳立欣

2013年我國報考國家公務員的考生達138.3萬人，最熱門職位招考比率達到了1：9411，名符其實的萬里挑一。反觀英國政府，為削減財政支出，裁減公務員成為首選方案，為了國際接軌，我國是否也當裁減公務員呢？

一、背景介紹

2010年起英國政府開始了為期5年的費用審查。為此，中央政府提出了削減財政赤字、降低行政管理費用，部門財政預算縮水，平均降幅20%。行政管理費用中，公務員薪資占五成以上，“精兵簡政”成為了英國政府緩解財政壓力的第一手段。2010年12月23日起推行《公務員提前離任補償金修訂方案》（下文簡稱《修訂方案》），為裁員計劃冠以補償撫慰的性質(zhì)，其中“提前離任”包含提前退休、自愿離職和解聘三種類型，對于前兩類自愿行為，政府補償21個月工資，第三種被動離職也可獲補12個月工資。

英國政府一直以來執(zhí)行的《公務員養(yǎng)老金計劃》為公務員提供了重要保障，政府為員工定時定量存入養(yǎng)老金，供他們退休后頤養(yǎng)天年?！缎抻喎桨浮废喈斢谔崆爸Ц娥B(yǎng)老金，并將額外獲得一筆失業(yè)補償金，可以看做是《公務員養(yǎng)老計劃》的特別補充版。

本次“精兵簡政”并不局限于削減預算。2004年開始，英國公務員的數(shù)量就逐年下滑，從鼎盛時期53.8萬人下降至44.4萬人，只用了5年時間。政府內(nèi)閣認為這個數(shù)量還會持續(xù)緊縮，預計到2015年為37.9萬。從兩方面縮減公務員隊伍，一是減少招募，二是大幅裁員。2010年5月起除了一些關鍵崗位和一線部門外，英國公務員招聘已進入“冰河世紀”。但相比之下，縮減編制最便捷的方式還是裁員。

審計署分析發(fā)現(xiàn)，自愿提前離職的人員中50歲以上的占比最高，一方面工齡較長，可獲高額補償金；一方面公務員隊伍年輕化的趨勢所致。今后一段時期內(nèi)，英國公職人員的退休率總體將處于下降趨勢；《修訂計劃》的實施在不同部門間也存在差異。例如，就業(yè)與退休保障部在2008年曾大量裁員，但對更多的部門而言，本次減員計劃史無前例；這次計劃也并沒有覆蓋所有政府部門，且各部門的裁員量也從1%至16%不等；裁員數(shù)量還存在地域差別，2011年倫敦有3 200人提前離任，而整個北愛爾蘭地區(qū)總共只有130人離職，說明參與本次裁員的主要是以英國政府為首的中央政府機構(gòu)，也說明這個計劃的接受率受就業(yè)率影響。

《修訂計劃》執(zhí)行過程中，各級政府部門各司其職，互相協(xié)調(diào)配合：各部門根據(jù)自身情況制定離職方案，確定經(jīng)費總額，分別提交至內(nèi)閣與財政部們。內(nèi)閣從宏觀角度確定公務員總數(shù)及規(guī)模，審批各政府部門提交的方案，財政部門根據(jù)申請撥款。有的部門可將這些經(jīng)費作為部門預算，統(tǒng)一計劃和支配；有的部門則要將它們設立為向離職人員支付的專項經(jīng)費，且有時間限制。國內(nèi)服務補償部負責計算所有離職人員的補償金。不同部門的補償細則千差萬別，導致該部門工作量急劇上升，還要應付內(nèi)閣部門不定期的整頓規(guī)范，加之各部門提交的職工個人信息質(zhì)量參差不齊，因此，各單位的補償金確定時間和質(zhì)量受到影響。

英國政府調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分單位不愿意裁員，《修訂計劃》出臺后，各部門都難抵節(jié)省開支的壓力，以最快速度制定了有關計劃，開始裁員工作。各部門分別制定符合自身發(fā)展的計劃，總體看分為以下四個階段：評估階段：充分利用有效信息，評估人工成本，尋找降低成本的時機和方式；計劃階段：確定實際能力與目標需求之間的差距，以縮小差距為目的量力裁定方案，充分考慮過程中的現(xiàn)金流變化；執(zhí)行階段：按照計劃緊密推進，并做好實時總結(jié)；固化階段：形成固定模式，持續(xù)改善管理成本。

二、收益與風險

《修訂方案》的實施，為英國財政帶來一系列影響。首先，政府需要為17 800名提前離職的員工一次性支付6億英鎊補償金，同時每年節(jié)省下4億英鎊的薪酬、保險金和退休保障金。按照2011年的利率，貼現(xiàn)回收期為15個月。由于在不同年齡段離職的公務員獲得的補償金不同，因此每個人的貼現(xiàn)回收期也長短不一，根據(jù)英國審計署的數(shù)據(jù)，回收期與離職人員年齡基本呈正相關，其中51歲的離職人員補償金的回收期超過了16個月。

此次大規(guī)模的提前離職，對《公務員退休金計劃》本身和英國的稅務系統(tǒng)也產(chǎn)生了影響，公務員離職時為一次性獲得的補償金繳納稅款，但之后因為失業(yè)停止繳稅。所得稅正是政府為員工建立的退休保障金的來源之一，《修訂計劃》為《公務員退休金計劃》帶來現(xiàn)金流的變化。據(jù)審計署估算，從2025年開始產(chǎn)生收益。此外，政府還將為失業(yè)人員支付津貼?？紤]到上述影響，審計署發(fā)現(xiàn)《修訂計劃》帶來的現(xiàn)金流變化總體是正面的，在2010年至2015年間，凈現(xiàn)值為7.5億英鎊。

在實施《修訂方案》的過程中，有效平衡推行步驟非常重要。如果改革過于緩慢，一方面增加運行支出，一方面改革效力難以實現(xiàn)，還可能令留任人員的士氣大打折扣；如果改革操之過急，制定出來的方案可能不是最優(yōu)成本，同時因為過渡時期太短，政府不得不在留任人員的換崗培訓中大下功夫?？梢姡绻母锊椒ナШ?，政府很有可能人財兩空。

在裁定個人離職申請時，審計署對各部門的主要參考標準進行了總結(jié)，其中包括：必要性?？紤]該員工的離職是否會帶來招聘新人的需求以及員工的貢獻。經(jīng)濟性：考慮節(jié)省下來的工資與一次性支付補償金的回收期時長。可行性：考慮該員工離職是否會使單位核心業(yè)務受影響?？冃裕嚎紤]員工的工作績效，避免人才的流失和冗員的留任。

在各部門中，參考標準大同小異，只是權重稍有不同，比如對于就業(yè)和退休保障部來說，“經(jīng)濟性”是受理申請的關鍵因素，該部門將平均投資回收期設定為兩年以內(nèi)，并據(jù)此進行裁員決策；國防部則將“可行性”作為主要標準，因為工作的特殊性質(zhì)，他們的員工需要具備特殊的專業(yè)技能，在裁員的同時還要時刻保證部門的總體實力，保證防御能力不會因此減損。

裁員工作完成后，政府部門還需要跟進后續(xù)工作。首先是間接費用的管理，據(jù)內(nèi)閣發(fā)布的數(shù)據(jù)，英國公務員的間接管理費用約占其薪酬的80%～100%，如果能夠積極有效地縮減這部分費用，還將帶來每年1.8億英鎊的進賬；為防止獲得離任補償金的員工再次進入公務員系統(tǒng)，英國政府開始實施為期六個月的入職審查。當然，員工可選擇放棄一定比例的賠償金再入職。

大規(guī)模的提前退休難免會對員工士氣產(chǎn)生負面影響。各部門為此定期與員工進行公開溝通，在整個裁員過程中，各層級的領導都在努力與員工接洽，但仍然不能避免緊張不安的氣氛，對工作效率影響顯著；此外，《修訂計劃》的實施，形成了一定規(guī)模的失業(yè)群體，這也是嚴峻的社會問題。審計署預測有50%的公務員能在一年內(nèi)找到類似工作，剩下的50%能在三年內(nèi)就業(yè)。審計署也提到，如果英國經(jīng)濟形勢持續(xù)低迷，再就業(yè)率也會受到打擊。

可見，提前離職確實是減少薪酬開支的一條捷徑，但決不是唯一出路，因為這伴隨著較高的成本與風險，對于一些預算削減強度較低的部門，完全可以通過減少招聘、彈性化的工作時間、自然退休和員工調(diào)動的手段來達成目標。

三、思考與啟示

評價政府某項政策效果成為政府審計關注點之一，打破了英國審計署不評價政府政策的傳統(tǒng)，可見審計署的審計范圍也處于不斷變化之中。保守的英國人并沒有一味固守傳統(tǒng)，因時因地適應形勢需要改善審計形象，這也提醒我們，審計的范圍是會變化的，需要“與時俱進”。

另外，本次審計之外，給我們一些啟迪。英國政府希望這次裁員活動能做到一勞永逸，有的部門確實將其作為一個長期項目來進行計劃并組織實施，比如就業(yè)與退休保障部門在《修訂方案》制定之前就開始策劃與民政部門進行業(yè)務上的合并，從而精簡編制，提升公務員崗位效率；有的部門推出了網(wǎng)絡服務，以期減少這部分業(yè)務的人工需求。然而，對于更多的部門來說，英國政府的美好愿望實在是難以實現(xiàn)。在2012年2月審計署報告中，大多數(shù)部門并未將削減預算列做長期計劃，只為了支出審查期間的目標。同時，對于一半以上的政府部門而言，“補償基金”屬于具有支付期限的專項經(jīng)費，因此只好匆匆執(zhí)行方案；還有一些因素會影響《修訂方案》的效果。在明確裁員人數(shù)的可承受范圍時，很多政府部門對人工成本的數(shù)據(jù)掌握不充分，裁員過程中，發(fā)生變動的也不僅僅是人力資源，因此政府部門應該具有一定的靈活性，對各項資源重組與調(diào)配，保障裁員時期的穩(wěn)定過渡；還有一些無法提前預料的突發(fā)狀況，比如2011年夏天，皇家檢察署剛解聘了大量員工，當?shù)鼐统霈F(xiàn)一次大騷亂，一時間人員緊缺，狀況空前，留任者不知是喜是悲。

英國政府這次的舉措，打破了大家對公務員“鐵飯碗”的傳統(tǒng)觀念，在削減政府財政支出方面，稱得上是一招險棋，但由此帶來的社會壓力同樣不容小覷，還需要更完善的舉措和更長遠的目標，才能真正體現(xiàn)出“精兵簡政”的戰(zhàn)略意義。

在我國當前社會，公務員群體也是炙手可熱的話題。目前，國家已經(jīng)在建立中小學新任教師公開招聘制度和辦法，事業(yè)單位也在向聘用制和績效工資過度改革，在這樣的趨勢下，公務員的“鐵飯碗”制度還能維持多久？無論是英國政府的舉措還是國內(nèi)社會的發(fā)展，都應該帶來公務員的危機意識，放下“體制內(nèi)”的優(yōu)越心態(tài)，拔高自身的能力素質(zhì)，確保無論身處何地，都能穩(wěn)住自己的飯碗。

（作者單位：北京理工大學、浙江大學）