完善我國稅務代理制度的探討

蘇彥

【摘要】 稅務代理行業(yè)在我國呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。然而由于種種因素制約，目前我國的稅務代理制度存在很多不完善之處。完善的稅務代理制度有利于促進納稅人依法誠信納稅，順利貫徹落實國家稅收政策，以及推動我國社會主義稅收事業(yè)發(fā)展。文章研究我國的稅務代理現(xiàn)狀，針對目前稅務代理制度出現(xiàn)的問題，提出改善措施，以促進稅務代理行業(yè)的健康發(fā)展。

【關鍵詞】 稅務代理； 制度； 改革

稅務代理是指稅務代理人即執(zhí)業(yè)稅務師在法定代理范圍內接受納稅人、扣繳義務人的委托，代為辦理稅務事宜的各項行為的總稱。它是連接納稅人和稅務機關的紐帶。稅務代理業(yè)是隨著社會主義市場經濟體制的建立而產生和發(fā)展起來的一項新興行業(yè)。我國對稅務代理制度研究萌芽于20世紀20年代，但真正的稅務代理實踐起源于20世紀80年代中期，從業(yè)人員以離退休稅務干部為主，主要業(yè)務是開展稅務咨詢活動。稅務代理行業(yè)從無到有、從小到大、從自發(fā)到有序，目前已形成了一定規(guī)模：從行業(yè)規(guī)模上看，2009年行業(yè)經營收入66.5億元，比2007年增加23.2億元，兩年時間增幅達50%以上，收入規(guī)模在中介服務類行業(yè)中僅次于律師行業(yè)和注冊會計師行業(yè)，排在第三位；從職業(yè)隊伍上看，2009年全國有稅務師事務所4 030戶，注冊稅務師8萬多人，行業(yè)從業(yè)人員7.7萬多人；從協(xié)稅護稅作用上看，2009年稅務師事務所服務納稅人約212萬戶。但是與國際上經濟相對發(fā)達的國家相比，我國的稅務代理制度起步較晚，在組織形式、普及程度、業(yè)務范圍等方面存在明顯的差距。

一、我國稅務代理制度存在的問題

以前，絕大多數(shù)稅務代理機構掛靠稅務機關，很多靠稅務機關獲得業(yè)務，代理部門設置不科學、不規(guī)范、不合理。而在國家宣布各級稅務代理機構都必須與掛靠的稅務機關脫鉤之后，由于缺乏足夠的市場活力，我國的稅務代理業(yè)很快陷入了低谷。來自國內的市場壓力與國外的市場競爭，使得我國的稅務代理業(yè)面臨極大的挑戰(zhàn)和考驗。

（一）稅務代理的認知度不高

盡管稅務代理在我國有二十幾年的發(fā)展史，但是代理制度的作用在全社會尚未形成一種宣傳態(tài)勢，稅務代理未能在社會形成大的需求。部分納稅人對代理機構的認知很大程度上局限在稅務機關的下屬單位，這種認識上的盲區(qū)對該行業(yè)的長足發(fā)展是不利的。我國很多納稅人的納稅意識淡薄，自覺性低，既不愿如實申報，又不愿代理介入，這種思想意識加大了稅務代理業(yè)務開展的難度。

（二）稅務代理機構的成熟度不夠

1.代理機構的獨立程度

稅務代理機構是稅務代理人的工作機構，在稅務機關的指導下開展稅務代理業(yè)務。從理論上講，代理機構應該以獨立、客觀、公正為工作原則，但是在實踐中，多數(shù)代理機構是稅務機關組建的，代理機構的依賴性特別表現(xiàn)在財務上的不獨立，因此強制代理的現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.代理機構的隊伍狀況

處于初創(chuàng)階段的稅務代理業(yè)，急需有責任感、事業(yè)心、職業(yè)道德的從業(yè)人員，不僅需要精通行規(guī)，還要有豐富的經驗。但是目前我國稅務代理隊伍的特點是配備不足、年齡偏大、業(yè)務能力不均，特別是文化結構上高學歷比例低。

3.代理機構的業(yè)務狀況

稅務代理在屬性上屬于委托代理，納稅人是唯一的委托人，代理機構不能夠接受稅務機關委托進行某些執(zhí)法工作。但我國有些代理機構既接受納稅人委托，又接受稅務機關委托，這種行為明顯違反了稅法，超出了代理業(yè)務范圍，有違代理原則。

（三）稅務代理行業(yè)的自律機制不足

注冊稅務師管理中心是稅務代理行業(yè)的行政管理機構，但卻不能很好地對稅務代理機構進行管理，致使稅務代理機構仍然處于機構不全、管理缺失的局面。中國稅務咨詢協(xié)會的規(guī)章制度大多已不能適應代理工作的發(fā)展需要。各地的稅務咨詢協(xié)會未能發(fā)揮自我教育、管理、服務的作用，自律工作處于缺失監(jiān)管狀態(tài)，行業(yè)的執(zhí)業(yè)風險變大。

（四）稅務代理制度的配套法規(guī)不健全

稅務代理市場規(guī)范性的重要因素在于代理制度健全與否。以健全的法規(guī)制度約束，是多數(shù)實行代理制度國家的普遍做法。較之世界其他發(fā)達國家，日本有《稅務代理法》及《稅理士法》，德國有《稅務咨詢法》，法國、韓國也有相應的稅務代理法，為稅務代理的法制化、規(guī)范化提供保障。而我國的《稅收征收管理法》及《稅收征收管理法實施細則》只是規(guī)定了稅務代理的合法性和法律責任。我國的稅務代理法規(guī)包括《注冊稅務師資格制度暫行規(guī)定》、《注冊稅務師執(zhí)業(yè)資格考試實施辦法》、《注冊稅務師注冊管理暫行辦法》等，這些法規(guī)為稅務代理的制度化發(fā)揮了重要作用，但由于法律級次不高，約束力弱，使得監(jiān)控不到位。

二、完善我國稅務代理制度的思路

我國加入WTO后，稅務代理業(yè)面臨更多的發(fā)展機遇，稅務代理市場潛力巨大，但同時面臨更多的挑戰(zhàn)。另外，在當前深化稅制改革的大背景下，經濟市場化建設加快，紛繁復雜的稅收業(yè)務出現(xiàn)，如何解決這些接踵而來的問題，已是稅務代理業(yè)能否蓬勃發(fā)展的關鍵。

（一）加強宣傳力度，營造意識氛圍

必須向社會進行廣泛宣傳，從稅務代理的必要性和重要性著手，大力宣傳稅務代理的法律法規(guī)，提高廣大納稅義務人的認識深度和自覺納稅的意識，通過提高思想覺悟進而轉變成實際行動來支持稅務代理行業(yè)的發(fā)展。加強稅務代理的宣傳工作，以獲取社會各界、各階層認可，提高稅務代理業(yè)務在廣大人民群眾中的認知度，對于稅務代理業(yè)務的順利開展有著不可忽視的作用。

（二）強化立法意識，提高立法級次

稅務代理管理制度嚴格，且以法律、法規(guī)形式確立下來，這是稅務代理制度順利推行和健康發(fā)展的必要條件。只有以完備的法律體系來約束和管理稅務代理行為，稅務代理行業(yè)才有可能規(guī)范發(fā)展。因此，必須盡快推進稅務代理行業(yè)的法治建設。首先，要在《稅務代理試行辦法》、《注冊稅務師資格制度暫行規(guī)定》等法規(guī)的基礎上，實施《注冊稅務師法》，為稅務代理人提供必要的法律依據，該法應該對有關代理機構及其代理行業(yè)的管理等方面作出規(guī)定。其次，鑒于現(xiàn)行的稅收政策、法律、法規(guī)不健全，不利于稅務代理人的日常運用，所以立法級次和立法程序上要規(guī)范，條例和暫行規(guī)定存在的現(xiàn)狀必須改變。再者，制定準確嚴密的法律，從文字和內容上著手，統(tǒng)一立法。

（三）拓寬代理范圍，深化代理層次

我國的稅務代理擁有國內與國際兩個市場，稅務代理需求的變化要求稅務代理行業(yè)必須審時度勢，以市場需求為導向，不斷推陳出新，加強自主創(chuàng)新能力，只有這樣才能適應市場的需要，從而能夠與外來的代理機構展開競爭。因此，必須拓寬稅務代理范疇，滿足各種市場需要，這就要求代理機構必須努力提高自身的業(yè)務素質和道德素質。

（四）落實準入制度，保證服務質量

我國在稅務代理行業(yè)的探索實踐已經為該行業(yè)儲備了一定的人才，但是難以滿足未來的發(fā)展需要。鼓勵和培養(yǎng)更多的優(yōu)秀人才加入到該行業(yè)是好的，但是要嚴格落實準入制度。此外，還要高度重視對從業(yè)人員的后續(xù)教育，要對從業(yè)人員進行培訓，對其資格進行年度考核和年度審查，做到與時俱進，不斷更新。從業(yè)人員必須站在納稅人的立場為納稅人服務，遵守有償服務的原則，提供高效服務，不斷強化自身的服務意識。

（五）加快征管改革，構建良好關系

稅務代理產生的前提條件是納稅申報制度的推行。因此健全稅收征管體制是促進該行業(yè)發(fā)展的重要條件。從2004年至今，我國通過新的稅制改革，稅制朝科學、快捷、高效的方向發(fā)展，這對征納雙方都提供了極大的便利，高效的征管實踐要求必須加快征管改革力度，還可以將領先的高科技廣泛地應用于稅收征管體系。如美國、澳大利亞等發(fā)達國家的稅務代理人普遍采用電腦操作，電腦數(shù)據與稅務機關聯(lián)網辦公，能夠做到調閱資料快速便捷，處理決定快速高效，省略了人員來往和資料傳遞的時間，效率高成本低。征納雙方通過代理機構構筑良好的業(yè)務關系，而征方與代理機構之間也實現(xiàn)了脫鉤，良好的征—代—納關系必須持續(xù)下去。

（六）建立風險機制，完善保險制度

稅務代理的性質屬于中介服務，也具有經濟屬性，不可避免地會面臨經濟損失和相應的賠償責任。伴隨我國經濟的高速發(fā)展，稅務代理快速發(fā)展涉及權利與利益的理賠更是常見，涉及的金額逐年增加，代理風險日益顯著，代理人的壓力也逐漸增加，因此稅務代理機構必須提高風險意識。建立保險制度無疑是該行業(yè)的首選之策，更是該行業(yè)的必然選擇?？梢越梃b國外的經驗，如：奧地利對稅務代理的賠償保險也有明確的規(guī)定：從事代理業(yè)務時，必須投保執(zhí)業(yè)責任賠償保險。

（七）完善自律職能，接受社會監(jiān)督

由于我國的稅務代理行業(yè)尚處于初級階段，因此急需成立行業(yè)協(xié)會來發(fā)揮監(jiān)督、自律、指導、服務的作用，確保執(zhí)業(yè)行為按照國家稅收法律法規(guī)規(guī)范進行。同時，協(xié)會必須與行政監(jiān)督部門加強溝通，行政監(jiān)督部門只在法定的范圍內進行領導，不干涉代理機構的具體業(yè)務操作。代理機構在接受行政監(jiān)督的同時，還要接受多方面的監(jiān)督，尤其是要接受社會監(jiān)督，只有這樣，才能促使該行業(yè)穩(wěn)步健康發(fā)展。

（八）構建評級機制，強化隊伍管理

稅務代理機構的信譽評級不應該由管理層監(jiān)管，而應該由稅務代理機構組織獨立的信譽評級機構去實施，稅務代理管理機構不宜干涉。信譽評級應該包括如下內容：代理機構的規(guī)模、資金、人數(shù)、機構等情況。代理機構的代理人員隊伍必須強化管理，嚴格落實有關政策法規(guī)的規(guī)定，不斷提高自身的業(yè)務素質和道德素養(yǎng)，尤其要嚴格稅務代理人員的資格授予以及后續(xù)教育。

作為稅收征管的中間環(huán)節(jié)，稅務代理發(fā)揮了積極的作用。在社會各方面的不斷努力下，稅務代理服務領域會越來越寬，代理服務的質量會越來越好，稅務代理制度將會越來越完善，稅務代理行業(yè)也將會得到蓬勃的發(fā)展。

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