城市管理如何破解執(zhí)法難

編者：延安城管“踩頭”執(zhí)法余波未了，湖南臨武縣又發(fā)生城管隊(duì)員毆打瓜農(nóng)致死事件，引起全國(guó)輿論嘩然。原本旨在維護(hù)城市良好秩序的“城管”，卻屢屢成為血案制造者，暴露了城市光鮮外表下管理執(zhí)法的灰色地帶。在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的背景下，一面是民間“治治城管”的呼聲不絕于耳，一面是城管部門(mén)“倒苦水”正常的管理執(zhí)法被“妖魔化”，如何才能破解這個(gè)兩難困境？除了在“管”字上下功夫，恐怕也到了該認(rèn)真“理”一下的時(shí)候，在正本清源中尋找破解的共識(shí)，城市管理才能理順情緒，打通關(guān)節(jié)，真正走出“死胡同”。

城管執(zhí)法難在何處？

邊朋：城管執(zhí)法中面臨“制止難”、“取證難”、“糾正難”的三難困境

一是違章行為“制止難”。執(zhí)法人員在檢查“滴、撒、漏”的運(yùn)輸車(chē)時(shí)，一些司機(jī)拒不停車(chē)，個(gè)別人甚至開(kāi)車(chē)撞向執(zhí)法人員；執(zhí)法人員勸止小商小販違章經(jīng)營(yíng)時(shí)，一些商販不聽(tīng)勸告，個(gè)別人甚至暴力阻撓執(zhí)法。二是現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查“取證難”。執(zhí)法人員到達(dá)違章現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，有的當(dāng)事者將大門(mén)緊閉，不讓進(jìn)入調(diào)查取證；違章者周邊群眾怕打擊報(bào)復(fù)，不敢作證。三是違章案件“糾正難”。違章蓋房拆除后，當(dāng)事人又偷建，再拆除，又再建。無(wú)證攤點(diǎn)占道經(jīng)營(yíng)制止后，換個(gè)地方又開(kāi)張，再制止，還是開(kāi)張。類(lèi)似行為受到查處后，當(dāng)事人反復(fù)違章，屢禁不止，陷入“整治、回潮、再整治、再回潮”的怪圈。

許?？担憾囝^執(zhí)法和執(zhí)法空白反映了盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的部門(mén)利益

10多年前，工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)等部門(mén)在城市管理中分別履行各自的執(zhí)法權(quán)。多頭執(zhí)法不可避免地產(chǎn)生一些弊端：一事多罰、多頭處罰讓商販叫苦不迭，與此同時(shí)，由于分工不明確，一些部門(mén)趨利避害、挑肥揀瘦，形成了“有利的爭(zhēng)著上，無(wú)利的繞著走”現(xiàn)象。為解決多頭執(zhí)法和執(zhí)法空白問(wèn)題，早在1996年八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的行政處罰法，就確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，由此全國(guó)大部分城市已開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰工作，但目前仍有一些地方還沒(méi)有開(kāi)展，有些開(kāi)展的地方也因?yàn)椴块T(mén)利益的關(guān)系，具體落實(shí)上存在困難。

趙陽(yáng)：城管執(zhí)法的困境在于自身缺乏威信，面對(duì)的社會(huì)矛盾復(fù)雜性又超過(guò)城市管理的范疇

作為一名城管執(zhí)法者，我的感受是“城管執(zhí)法真難”！一是難在城管部門(mén)本身缺乏威信。中央層面沒(méi)有主管部門(mén)、沒(méi)有一部全國(guó)統(tǒng)一的城管立法，機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、經(jīng)費(fèi)等諸多方面均存在很多問(wèn)題，人們質(zhì)疑城管的合法性、不配合乃至抗拒城管執(zhí)法也就在所難免。二是難在城管部門(mén)面對(duì)的是自己無(wú)法解決的錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾。城管執(zhí)法是社會(huì)管理的末梢環(huán)節(jié)，改革開(kāi)放至今，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也積累了不少社會(huì)矛盾，這些矛盾涉及到很多利益部門(mén)，其復(fù)雜性大大超過(guò)城市管理的范疇，但現(xiàn)實(shí)中往往最后由城管部門(mén)“兜底”。比如隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，“新市民”的就業(yè)、社保、管理等種種社會(huì)問(wèn)題凸顯，如果政府相關(guān)職能部門(mén)不能妥善處理好這些問(wèn)題，就等于把城管拋到了矛盾的最前沿，這些“新市民”為了生計(jì)走上街頭，與城管工作者對(duì)抗，讓城管執(zhí)法背上了“斷人生路”的沉重包袱。

許益軍：特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，執(zhí)法過(guò)程中行政執(zhí)法主體與行政相對(duì)人之間的對(duì)抗性風(fēng)險(xiǎn)短時(shí)間內(nèi)難以有效化解

在城市發(fā)展過(guò)程中，依法進(jìn)行城市管理是現(xiàn)代城市與法治社會(huì)建設(shè)的題中應(yīng)有之義，行政執(zhí)法者代表行政執(zhí)法主體行使執(zhí)法權(quán)是其法定職責(zé)。問(wèn)題在于，已步入現(xiàn)代社會(huì)的城市管理執(zhí)法卻經(jīng)常衍化為執(zhí)法者與行政相對(duì)人之間的直接沖突，有時(shí)甚至導(dǎo)致人身傷亡。城市管理執(zhí)法難，難就難在如何有效紓緩與消解執(zhí)法過(guò)程中主體雙方之間的緊張關(guān)系。自1997年城市管理綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)以來(lái)，相關(guān)的沖突事件時(shí)有發(fā)生，城市管理執(zhí)法既很難，也很“險(xiǎn)”。城市管理執(zhí)法者在付出辛勤勞動(dòng)的同時(shí)，卻時(shí)常“收獲”社會(huì)的“信任危機(jī)”。

城管執(zhí)法何以困難重重？

許?？担撼鞘谢A(chǔ)設(shè)施不能滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展需要，政府的公共服務(wù)職能欠缺

城市的發(fā)展與人民追求高質(zhì)量生活的需要，對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施提出了較高要求。但受各種因素的制約，政府在短期內(nèi)很難完全滿(mǎn)足這些需要。在社會(huì)有需要、政府又不能滿(mǎn)足的情況下，就會(huì)出現(xiàn)一些不符合法律規(guī)范的行為。如隨著城市擴(kuò)張，與市民生活息息相關(guān)的貿(mào)易市場(chǎng)少，或選址不合理，使基本生活消費(fèi)市場(chǎng)出現(xiàn)區(qū)域性空白，給攤販亂擺攤設(shè)點(diǎn)提供了空間。再如市中心繁華地段專(zhuān)用停車(chē)場(chǎng)很少，嚴(yán)重不符日益增多的車(chē)輛停車(chē)需求，造成在人行道、店鋪門(mén)前亂停車(chē)問(wèn)題突出等等。對(duì)于這些行為，如果不進(jìn)行處罰就會(huì)使法律成為一紙空文；而進(jìn)行處罰又解決不了根本問(wèn)題。城管執(zhí)法面臨的就是這樣一個(gè)二難選擇。

趙陽(yáng)：各類(lèi)檢查、考核、評(píng)比，使城管執(zhí)法不堪重負(fù)

城管的問(wèn)題其實(shí)是發(fā)展中的問(wèn)題。以查處小販占道經(jīng)營(yíng)為例，這其實(shí)是“老百姓不斷增長(zhǎng)的擺攤需求與城市市容和有限空間的矛盾”。一部分市民要生存，一部分市民要整潔，這是矛盾；一部分市民要擺攤，但城市有限空間容納不下無(wú)限增長(zhǎng)的攤點(diǎn)，這是另一對(duì)矛盾。單純靠城管，解決不了這些矛盾。城管之病另一重要根源是各地政府對(duì)城市管理重視不夠，執(zhí)法人員和經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期配置不足。城管部門(mén)作為一個(gè)被“邊緣化”的部門(mén)，卻還要完成創(chuàng)建文明城市、衛(wèi)生城市等各類(lèi)硬指標(biāo)，硬著頭皮加大執(zhí)法力度的后果就是執(zhí)法沖突頻發(fā)。

邊朋：城管沖突折射出社會(huì)轉(zhuǎn)型期諸多深層次的矛盾問(wèn)題

從主觀上看，除了執(zhí)法人員素質(zhì)需要進(jìn)一步提升外，管理部門(mén)自身也存在諸多問(wèn)題。比如，執(zhí)法手段不足，以罰代管的管理手段難以有效制止違法行為。再比如，執(zhí)法力度不足，一些違章案件當(dāng)事人違法成本低，處罰力度不夠。還比如，執(zhí)法力量不足，執(zhí)法任務(wù)重與執(zhí)法力量薄弱的矛盾突出，蘇州城市管理執(zhí)法人員1954名，輔助人員5773名，占全市實(shí)有人口比不到萬(wàn)分之六，執(zhí)法人員數(shù)則僅占到萬(wàn)分之一點(diǎn)五。從客觀上看，城市管理行政執(zhí)法面臨的任務(wù)重、涉及面廣，特別是大多數(shù)管理執(zhí)法相對(duì)人屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，使城市管理執(zhí)法處于社會(huì)矛盾焦點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，城管沖突折射出社會(huì)轉(zhuǎn)型期諸多深層次的矛盾問(wèn)題，如城鄉(xiāng)、地區(qū)發(fā)展差距較大，人均收入不平衡，社會(huì)可提供就業(yè)機(jī)會(huì)不足等。在這些矛盾還未根本解決的大背景下，執(zhí)法難很難避免。

許益軍：執(zhí)法權(quán)與生存權(quán)、法律觀與道德觀相互糾纏，增加了城管問(wèn)題的復(fù)雜性

一是城市秩序與民生之需存在矛盾。隨著城市化的快速推進(jìn)，相當(dāng)部分進(jìn)入城市的流動(dòng)人口及城市失業(yè)人群成為小攤販業(yè)主，從而產(chǎn)生所謂“失業(yè)人口攤販化、攤販經(jīng)營(yíng)非法化、攤販群體弱勢(shì)化”現(xiàn)象。雖然依法取締違規(guī)經(jīng)營(yíng)的小商小販于法有據(jù)，但是當(dāng)取締的是他們賴(lài)以營(yíng)生的全部家當(dāng)時(shí)，就可能激起他們的誓死抗?fàn)帯６麄兘?jīng)濟(jì)上的相對(duì)弱勢(shì)地位，又很容易使執(zhí)法者面臨剝奪“被剝奪者”的道德拷問(wèn)。二是行政理念與公民意識(shí)滯后。在城市管理執(zhí)法者中重人治、輕法治，重管理、輕服務(wù)，重“封殺”、輕教育，重抓堵、輕疏導(dǎo)等思想觀念還多多少少存在，法治精神和協(xié)同治理理念比較缺乏。對(duì)于亂設(shè)攤點(diǎn)的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，相當(dāng)多認(rèn)為只要“不偷不搶”、“合理賺錢(qián)”，就不應(yīng)受到法律的制裁。三是法律體系與管理體制亟待變革。我國(guó)的城市綜合管理工作，主要參照國(guó)務(wù)院頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《城市道路管理?xiàng)l例》等法規(guī)，以及《城建監(jiān)察規(guī)定》等部門(mén)規(guī)章，尚無(wú)一部專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)指導(dǎo)規(guī)范。法律體系上的不明確導(dǎo)致城市管理執(zhí)法權(quán)威性不夠，部門(mén)之間權(quán)責(zé)邊界不清晰，推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。地方政府出于需要經(jīng)常把其它部門(mén)管不了、管不好的“棘手問(wèn)題”都交給城管，形成“城管是個(gè)筐，啥都往里裝”的現(xiàn)象。

拿什么破解城管執(zhí)法難？

許益軍：解決好制度安排問(wèn)題和協(xié)同治理問(wèn)題是關(guān)鍵

一方面，通過(guò)法律、政策、制度等方面的創(chuàng)新解決一些至關(guān)重要的體制機(jī)制問(wèn)題。目前要重點(diǎn)解決高位統(tǒng)一立法問(wèn)題，明晰城市管理的法律地位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律權(quán)限、執(zhí)法程序、監(jiān)督機(jī)制、救濟(jì)途徑等方面。同時(shí)，積極推進(jìn)微觀層面具體問(wèn)題的有效解決。城市管理執(zhí)法中的很多問(wèn)題與民生密切相關(guān)，一些民生問(wèn)題的解決有助于從根本上解決城市管理問(wèn)題。濟(jì)南等地城管部門(mén)向社會(huì)發(fā)布“西瓜地圖”，沒(méi)有太多的技術(shù)含量，但是，這種立足實(shí)際，促進(jìn)“微改變”的務(wù)實(shí)精神令人贊許。另一方面，促進(jìn)依法管理與協(xié)同治理相結(jié)合。依法管理要體現(xiàn)法的剛性、嚴(yán)肅性，避免執(zhí)法的隨意性，脫離法治原則的“柔性”執(zhí)法是不可取的。同時(shí)，在執(zhí)法過(guò)程中要體現(xiàn)協(xié)同治理，就是要吸引多方參與到城市管理中來(lái)，特別要關(guān)注利益相關(guān)方的訴求表達(dá)。

邊朋：跳出城管看城管，優(yōu)化城管執(zhí)法環(huán)境

一是致力源頭治理。加快推進(jìn)以人的城市化為核心的新型城市化，對(duì)于外來(lái)人口，努力促進(jìn)就業(yè)，積極擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)，逐步讓更多弱勢(shì)群體有體面的工作、有穩(wěn)定的收入來(lái)源，從根本上減少管理執(zhí)法相對(duì)人。二是發(fā)動(dòng)社會(huì)共建。以行政執(zhí)法勤務(wù)區(qū)為單位，與區(qū)內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)、物業(yè)公司等簽訂共建共管協(xié)議，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與城市管理執(zhí)法工作，對(duì)能夠通過(guò)教育引導(dǎo)等管理手段解決的問(wèn)題，由共建單位自己解決；對(duì)需要通過(guò)行政處罰來(lái)解決的問(wèn)題，共建單位及時(shí)通知和配合執(zhí)法人員進(jìn)行處理，形成執(zhí)法部門(mén)與共建單位良性互動(dòng)的工作格局。三是創(chuàng)新輿論引導(dǎo)。媒體不能僅僅關(guān)注城管執(zhí)法的負(fù)面新聞，甚至“妖魔化”城管部門(mén)，應(yīng)加大城管執(zhí)法“正能量”的宣傳，使廣大群眾了解城管、理解城管、支持城管，不斷優(yōu)化城管執(zhí)法環(huán)境。

趙陽(yáng)：讓市民與城管工作者“換位”，體現(xiàn)“人民城市人民管”的理念

首先，政府應(yīng)加快城市管理體制改革，盡快制定專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)，使城市管理執(zhí)法有法可依、有章可循。明確城市管理部門(mén)的職權(quán)范圍，促使其把該管的事情管好，重點(diǎn)是不該管的事情任何部門(mén)不得隨意向城管部門(mén)攤派。其次，要?jiǎng)訂T全社會(huì)共同搞好城管執(zhí)法工作。城市管理是全體市民的責(zé)任，而不是城管部門(mén)一家的責(zé)任，要吸引更多市民參與到城管隊(duì)伍中來(lái)，讓市民和城管工作者“換位”，在感同身受中體認(rèn)具體的語(yǔ)境、還原真實(shí)的糾結(jié)，真正確立“人民城市人民管”的城市管理理念。

許?？担汉暧^上加快轉(zhuǎn)變政府職能，微觀上進(jìn)一步理順城市管理體制機(jī)制

在宏觀層面，要加快轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建公共服務(wù)型政府。相對(duì)于城市管理來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)該充分提供以下公共產(chǎn)品和服務(wù)：進(jìn)行城市道路與橋梁的改造以解決交通擁堵問(wèn)題；提供收費(fèi)低廉的貿(mào)易市場(chǎng)以解決弱勢(shì)群體擺攤設(shè)點(diǎn)維持生存的問(wèn)題；提供更多就業(yè)崗位，讓小販在城里有立足之地等。在微觀層面，要理順城管體制和運(yùn)行機(jī)制。建立相對(duì)獨(dú)立的城管機(jī)構(gòu)，真正做到全國(guó)上下“一盤(pán)棋”；加快推進(jìn)相應(yīng)的城市管理立法，克服城市管理行政執(zhí)法“借法執(zhí)法”現(xiàn)象；盡快落實(shí)城管執(zhí)法人員身份問(wèn)題，從而更好地規(guī)范、約束城管執(zhí)法人員。同時(shí)，積極探索城管綜合執(zhí)法新體制。建議由城管執(zhí)法隊(duì)伍和公安隊(duì)伍聯(lián)合執(zhí)法，加大城市管理工作力度和執(zhí)法威信，解決對(duì)自然人執(zhí)法難問(wèn)題；在人民法院設(shè)立城管法庭，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)城市管理違法自然人違法行為的司法裁判，體現(xiàn)民主法治精神。

編者：前不久，網(wǎng)絡(luò)上一則“洛陽(yáng)大叔在紐約”的報(bào)道曾廣為傳播：河南洛陽(yáng)人謝云峰幾乎不懂英語(yǔ)，卻在美國(guó)紐約哥倫比亞大學(xué)門(mén)口擺攤售賣(mài)中國(guó)傳統(tǒng)小吃，紐約的城市管理者并沒(méi)有為難他，而是采取了較寬容的態(tài)度。這種寬容并不意味著不管理、沒(méi)原則。據(jù)報(bào)道，謝云峰在開(kāi)業(yè)前需考取紐約當(dāng)?shù)氐牟蛙?chē)廚師執(zhí)照。在其經(jīng)營(yíng)初期，還曾因違反管理規(guī)定被當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門(mén)處罰過(guò)1000多美元?？梢?jiàn)，紐約的“城管”同樣在進(jìn)行城市管理，只是其管理既“放”又“管”：放開(kāi)對(duì)小商攤一般經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可，給其必要的生存空間；嚴(yán)管經(jīng)營(yíng)秩序，如食品安全、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等，并且無(wú)論是“放”是“管”，都遵循法規(guī)要求。破解城市管理執(zhí)法難，這“一放一管”中蘊(yùn)含的理念，值得我們深入思考。

責(zé)任編輯：尤健