地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)控制建議

張啟迪 孫英雋

摘要：近些年來(lái)我國(guó)地方融資平臺(tái)發(fā)展迅速，尤其是08年金融危機(jī)以來(lái)，各級(jí)政府為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展通過地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行大量融資。對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了一定的促進(jìn)作用，但同時(shí)加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文首先對(duì)地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)狀進(jìn)行概述，進(jìn)而對(duì)地方政府融資平臺(tái)存在風(fēng)險(xiǎn)的成因進(jìn)行分析，最后得出控制地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的建議。

關(guān)鍵字：地方政府融資平臺(tái)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)控制

一、我國(guó)地方性融資平臺(tái)的現(xiàn)狀

地方政府投融資平臺(tái)是指地方政府為了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的需要，主要通過劃撥國(guó)有股份、土地等資產(chǎn)而組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，如城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等。進(jìn)行大量債務(wù)融資活動(dòng)，用以進(jìn)行交通、城建、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。08年金融危機(jī)以來(lái)，尤其自2009年來(lái)在國(guó)家刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇一系列政策牽引下，地方政府依托資源壟斷優(yōu)勢(shì)和政府信用，紛紛建立了眾多的投融資平臺(tái)。

到目前為止，地方政府融資平臺(tái)的整體貸款規(guī)模并沒有一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威口徑，各方的統(tǒng)計(jì)結(jié)果都會(huì)有一定的出入。據(jù)中國(guó)人民銀行對(duì)2008年以來(lái)全國(guó)各地區(qū)政府融資平臺(tái)貸款情況的專項(xiàng)調(diào)查顯示：截至2010 年末，全國(guó)共有融資平臺(tái)1 萬(wàn)余家，較2008 年末增長(zhǎng)25% 以上。融資規(guī)模方面，據(jù)審計(jì)署發(fā)布的報(bào)告顯示，2008年末地方政府融資平臺(tái)貸款僅為1.7萬(wàn)億元，但到了2010 年末，融資平臺(tái)債務(wù)余額已達(dá)到10.7 萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了6 倍有余，其中銀行貸款為8.47 萬(wàn)億元，占全部債務(wù)余額的79%。2011 年初，銀監(jiān)會(huì)開始嚴(yán)格控制新增的平臺(tái)貸款數(shù)量，2012 年更是明確提出全年平臺(tái)貸款總量只減不增，因此盡管2010年以后沒有平臺(tái)貸款的確切數(shù)據(jù)，但是平臺(tái)貸款在2010年達(dá)到高峰期后應(yīng)該呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，2012年地方融資平臺(tái)貸款余額約為12萬(wàn)億。從近幾年債務(wù)到期額來(lái)看，2011年我國(guó)地方政府債務(wù)到期額為26246.49億元，占全部債務(wù)總額的24.49%；2012年地方政府債務(wù)到期額為18402.48億元，占全部債務(wù)總額的17.17%；2013年地方政府債務(wù)到期額為12194.94億元，占全部債務(wù)總額的11.37%；2014年地方政府債務(wù)到期額為9941.39億元，占全部債務(wù)總額的9.28%。

二、我國(guó)地方性融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)分析

要了解我國(guó)地方性融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)成因，首先應(yīng)知道融資平臺(tái)的一般融資流程。如圖3所示融資平臺(tái)向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款，由于商業(yè)銀行向融資平臺(tái)提供貸款一般要考慮融資平臺(tái)的信用等級(jí)，而一般地方性融資平臺(tái)自身信用不是很高。因此商業(yè)銀行會(huì)建議融資平臺(tái)去向信用較高的大型國(guó)有集團(tuán)以及當(dāng)?shù)卣〉脫?dān)保，同時(shí)當(dāng)?shù)卣疄檫M(jìn)行城市化建設(shè)也愿意進(jìn)行擔(dān)保。因此就形成了有大型國(guó)有集團(tuán)和地方政府進(jìn)行擔(dān)保的地方融資平臺(tái)。融資平臺(tái)取得商業(yè)銀行貸款后按規(guī)劃將貸款分配給相應(yīng)中小公司，各中小公司根據(jù)項(xiàng)目要求完成項(xiàng)目分配的任務(wù)，最后將項(xiàng)目所得以現(xiàn)金流的方式回籠，向商業(yè)銀行支付貸款本金和利息，余下資金根據(jù)項(xiàng)目任務(wù)的多少分配給各中小公司。

1.政府財(cái)政收入不足、融資渠道受限

1994年我國(guó)實(shí)施了分稅制改革，中央財(cái)政收入所占比重快速提高，基本實(shí)現(xiàn)了改革的預(yù)期目標(biāo)。但與此同時(shí)，改革導(dǎo)致了財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放的結(jié)果。需要地方政府支出的公共產(chǎn)品服務(wù)很多，而地方政府的財(cái)政收入又十分有限，再加上近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，2012年經(jīng)濟(jì)增速為7.8%，創(chuàng)自1999年以來(lái)最低，也直接影響了政府財(cái)政收入。大部分地方政府都入不敷出。我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定：“地方各級(jí)政府不得發(fā)行地方政府債券”，在不允許地方政府公開舉債的前提下，只能通過成立地方政府融資平臺(tái)，向各類銀行進(jìn)行貸款，獲得所需資金。在貸款的過程中需要向各類銀行提供各種形式的擔(dān)保，盡管政府擔(dān)保的法律效力不明晰，但出于對(duì)政府的信任或者政治壓力，銀行還是對(duì)政府融資平臺(tái)投放了大量的貸款。調(diào)查顯示，地方政府融資平臺(tái)普遍患上地方財(cái)政依賴癥。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年我國(guó)地方融資平臺(tái)貸款余額約為12萬(wàn)億。

2.地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目收益性差

地方融資平臺(tái)獲得貸款后，投資的項(xiàng)目多為提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品、公益項(xiàng)目的建設(shè)。更注重的是社會(huì)效益，而不是經(jīng)濟(jì)效益，債務(wù)的償還不可能依靠項(xiàng)目的收入完成，而主要是來(lái)源于政府支出。目前，地方政府組建平臺(tái)公司所投資的項(xiàng)目主要可以分為三類：第一類項(xiàng)目是完全沒有經(jīng)營(yíng)性收入，如公共文化、娛樂、體育設(shè)施等；第二類項(xiàng)目有部分經(jīng)營(yíng)性收入，但不能完全自負(fù)盈虧；第三類項(xiàng)目有經(jīng)營(yíng)性收入可以自負(fù)盈虧，只有項(xiàng)目資本金靠財(cái)政來(lái)投入。如開發(fā)新區(qū)、建設(shè)高速公路以及城市供水。第一、第二類項(xiàng)目自身沒有償還貸款的能力，，完全或部分需要依靠當(dāng)?shù)卣?cái)力來(lái)償還銀行貸款，這就是政府貸款風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的最主要原因。融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，缺乏經(jīng)濟(jì)效益的公益性項(xiàng)目建設(shè)加大了地方政府融資平臺(tái)對(duì)政府擔(dān)保的依賴，如果政府未來(lái)能夠獲得穩(wěn)定充足的則政收入，足以清償擔(dān)保貸款，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)降低，不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響，而一旦未來(lái)政府資金入不敷出，又面臨著巨大的還貸壓力，則經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)就會(huì)受到不良影響。

3.地方政府融資平臺(tái)融資過度

在2009年經(jīng)濟(jì)刺激政策的契機(jī)之下，地方融資平臺(tái)在全國(guó)各地迅速發(fā)展。很多地方政府也借此進(jìn)行大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府融資平臺(tái)的融資規(guī)模也急劇擴(kuò)大，貸款總量不斷上升。由政府建立的融資平臺(tái)主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是以政府或相關(guān)部門為負(fù)責(zé)人，以政府信用為基礎(chǔ)進(jìn)行融資貸款，隨之而來(lái)的也就是由政府財(cái)政承擔(dān)的還債責(zé)任。地方政府熱衷舉債，主要有兩方面原因：一是公共財(cái)政有限的情況，客觀上推動(dòng)了政府舉債滿足民眾日益增長(zhǎng)的需求；二是個(gè)別地方的干部為了快出政績(jī)、多出政績(jī)，急功近利大肆舉債，甚至拆遷新建小區(qū)打造“政績(jī)工程”，造成政績(jī)包袱。據(jù)報(bào)道，在我國(guó)662個(gè)城市、兩萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)中，約有1/5的城鎮(zhèn)建設(shè)存在諸如“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”、“高爾夫球場(chǎng)”和“百里長(zhǎng)廊”等政績(jī)工程，其主要資金來(lái)源就是政府負(fù)債。一些地方政府依托政府融資平臺(tái)等方式過度舉債，債務(wù)率已高達(dá)150%以上，個(gè)別縣市債務(wù)率已經(jīng)超過400%。

4.地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管難度大

平臺(tái)類借款人與貸款使用人分離，致使平臺(tái)對(duì)貸款的監(jiān)管成為一個(gè)空白。平臺(tái)只負(fù)責(zé)融資，項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，借款人實(shí)際上成了轉(zhuǎn)貸型的“二傳手”，借款人和項(xiàng)目法人之間缺乏有效監(jiān)督和制約，存在建設(shè)期監(jiān)管不力和還款期互相推誘的隱患。在很多情況下，政府背景的項(xiàng)目貸款是以政府融資平臺(tái)名義借人，由地方財(cái)政或劃歸項(xiàng)目建設(shè)主管單位統(tǒng)一調(diào)配使用，借款人實(shí)際并不使用和管理信貸資金。地方財(cái)政部門或項(xiàng)目建設(shè)主管單位同時(shí)運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)量多，融資渠道廣泛，賬戶資金進(jìn)出頻繁，與地方財(cái)政及關(guān)聯(lián)公司往來(lái)密切。這種資金運(yùn)作模式為項(xiàng)目資金交叉混用提供了便利，也大大增加了銀行貸后資金監(jiān)控難度。貸款銀行無(wú)法監(jiān)控貸款資金，資金的運(yùn)用隨地方政府的意志而轉(zhuǎn)移，一旦將信貸資金用于非指定用途項(xiàng)目，最終導(dǎo)致項(xiàng)目資金失衡，無(wú)法償還借款。

三、地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)控制建議

1.完善政府償債機(jī)制

為構(gòu)建完善的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和長(zhǎng)效管理機(jī)制，完善政府償債機(jī)制顯得十分必要。擴(kuò)大財(cái)政收入來(lái)源，不斷調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，控制和壓縮一般性支出，增加可用財(cái)力，騰出更多資金用于償債。地方政府應(yīng)將財(cái)政減免的體制上財(cái)力全部納入政府償債資金，并視財(cái)力狀況每年按不低于10%的增幅增加政府償債資金預(yù)算；進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收益、城市公用設(shè)施配套費(fèi)、專項(xiàng)收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益等收入的管理，不斷拓寬償債資金的來(lái)源；各區(qū)（縣）政府應(yīng)根據(jù)債務(wù)規(guī)模和財(cái)力狀況，設(shè)立相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金，償債準(zhǔn)備金一般應(yīng)不低于年初債務(wù)余額的5%，有條件的地區(qū)可適當(dāng)提高提取比例，確保到期政府性債務(wù)及時(shí)償還。

2.合理控制地方政府的投融資行為

為防止地方政府進(jìn)行過度投融資活動(dòng)， 有必要加強(qiáng)和規(guī)范地方政府的投融資行為。 地方各部門提出的投資計(jì)劃和融資方案應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)厝舜笈鷾?zhǔn)， 并由綜合部門對(duì)各部門的投融資計(jì)劃按照當(dāng)?shù)匕l(fā)展的迫切程度以及項(xiàng)目?jī)攤Y金來(lái)源情況統(tǒng)籌考慮， 做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。各級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》的有關(guān)規(guī)定，依據(jù)分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行全面清理規(guī)范，不符合條件的平臺(tái)公司今后一律不得承擔(dān)融資任務(wù)，同時(shí)有關(guān)部門應(yīng)加快制訂地方政府融資平臺(tái)公司管理辦法，對(duì)平臺(tái)公司的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)債規(guī)模、資金用途、償還資金來(lái)源安排做出嚴(yán)格規(guī)定。

3.充分發(fā)揮監(jiān)管部門職能

對(duì)地方政府融資監(jiān)管要走上法制軌道。通過提高法律制度的執(zhí)行力，依法依規(guī)治理地方政府過度負(fù)債、非法融資。更重要的是，要給地方政府集資舉債套上審批“緊箍咒”，讓地方政府在負(fù)債上“政績(jī)工程”時(shí)有所顧忌，不敢輕易貪大求奢。比如，完善包括政府負(fù)債在內(nèi)的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，更新監(jiān)督措施，強(qiáng)化人大監(jiān)督職能，避免政府繞過人大，或者人大審批流于形式的情況。有效防止地方政府負(fù)債黑洞，維護(hù)地方政府形象與公眾合法權(quán)益。不能讓地方政府違規(guī)融資屢試不爽。地方政府金融工作辦公室（以下簡(jiǎn)稱金融辦）作為地方機(jī)構(gòu)深入改革的產(chǎn)物，在沒有中央統(tǒng)一要求和號(hào)召下，其建設(shè)自發(fā)形成了一股潮流。隨著金融辦的不斷發(fā)展，其關(guān)鍵是強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)能力，尋求金融發(fā)展的突破口，建設(shè)完善的金融機(jī)構(gòu)組織體系，規(guī)劃建設(shè)好金融聚集區(qū)。同時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮金融辦對(duì)融資的監(jiān)管力度，防范融資平臺(tái)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，使商業(yè)銀行能夠規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，避免受到嚴(yán)重的損失。

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