限制航空運(yùn)輸違法干擾的法律對策

齊英

[摘 要]針對國際國內(nèi)民航目前反違法干擾的嚴(yán)峻局勢， 初步提出了我國反違法干擾的法律體系構(gòu)想。作者認(rèn)為， 為有效限制違法干擾行為， 必須確定航空器登記國的優(yōu)先管轄權(quán)， 強(qiáng)化行政法律制裁機(jī)制， 協(xié)調(diào)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的統(tǒng)一。

[關(guān)鍵詞]違法干擾；航空安全；法律責(zé)任；法律對策

[中圖分類號]D933.14 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）08 — 0063 — 02

一、航空運(yùn)輸違法干擾的內(nèi)涵及種類

（一）航空運(yùn)輸違法干擾的內(nèi)涵

航空運(yùn)輸違法干擾，是指發(fā)生于飛行中的航空器內(nèi)、使用中的民用航空機(jī)場內(nèi)、使用中的航線上或者使用中的航行設(shè)施設(shè)備上的，由人為因素導(dǎo)致的危及航空運(yùn)輸安全的行為。

（二）航空運(yùn)輸違法干擾的種類

航空運(yùn)輸違法干擾行為目前可以分為三類：第一類，觸犯國際航空運(yùn)輸刑事公約和國內(nèi)刑法的行為。如實(shí)施或者企圖實(shí)施劫持、爆炸航空器，襲擊、爆炸機(jī)場等行為。第二類，可能危及飛行安全的行為。此類行為對飛行安全的危害具有不確定性，如當(dāng)面威脅或者電話威脅劫炸機(jī)未經(jīng)許可進(jìn)人駕駛艙、企圖打開駕駛艙門違反規(guī)定不聽機(jī)組人員勸阻在客艙洗手間內(nèi)吸煙毆打機(jī)組人員或威脅傷害他人謊報(bào)險(xiǎn)情、危機(jī)飛行安全未經(jīng)允許使用電子設(shè)備偷盜或者故意損壞救生設(shè)備違反規(guī)定開啟機(jī)上應(yīng)急救生設(shè)備等。第三類，擾亂秩序行為側(cè)尋釁滋事、毆打乘客酗酒滋事性騷擾破壞公共秩序偷盜機(jī)上物品、設(shè)備在禁煙區(qū)吸煙沖擊機(jī)場、強(qiáng)行登占航空器等。

國際民航組織和各國政府為此舉行過多次會議討論限制違法干擾的問題，并且還出臺了一系列法律措施。那么，我們應(yīng)該如何來構(gòu)造限制航空運(yùn)輸違法干擾的法律框架呢？以下就此發(fā)表一些粗淺的看法。

二、對違法干擾的優(yōu)先管轄權(quán)

由于航空運(yùn)輸具有軍民兩用性質(zhì)和跨越國界的功能，航空運(yùn)輸在國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)中所占比重的不斷提升。若消除違法干擾的危害，就必須將所有人的違法干擾行為都納入法律的管轄下，就目前而言，當(dāng)在一國境內(nèi)的航班上發(fā)生違法干擾行為時(shí)，不存在航空運(yùn)輸?shù)膰H管轄權(quán)沖突問題。但是，當(dāng)航空運(yùn)輸跨境飛行時(shí)，由于法律制度和文化背景的差異，由于各國間或地區(qū)間的利益分歧，違法干擾的管轄權(quán)沖突就日漸凸現(xiàn)。

（一）國際社會對限制違法干擾行為的管轄權(quán)模式

國際社會從懲治危害航空安全犯罪的角度對限制違法干擾行為的管轄權(quán)模式作了有益的探索。這些探索體現(xiàn)為現(xiàn)行國際航空刑事公約確定的五種刑事管轄權(quán)模式：

1.行為地國

這是國際犯罪刑事管轄上最基本的原則，其理論根據(jù)乃是國家主權(quán)原則。行為地國，《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和犯有某些其他行為的公約》（《東京公約》）曾規(guī)定“犯罪行為在該國領(lǐng)土上發(fā)生后果”（第4條甲），換言之，是以結(jié)果發(fā)生地國作為行為地國。但在其后的《關(guān)于制止危害民用航空安全的違法行為公約》（《蒙特利爾公約》中又規(guī)定，“罪行是在該國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的”（第5條甲）即具有管轄權(quán)。這表明，《蒙特利爾公約》取消了《東京公約》中以行為結(jié)果發(fā)生地國作為行為地國標(biāo)準(zhǔn)的做法，而采取目前國際上通行的行為發(fā)生地、結(jié)果發(fā)生地及行為影響地國作為行為地國。

2.航空器登記國

《東京公約》第3條與《關(guān)于制止違法劫持航空器公約》（《海牙公約》）第4條均規(guī)定，如果違法行為是在“該國登記”的“航空器內(nèi)”發(fā)生的，登記國可以實(shí)施管轄權(quán)；《蒙特利爾公約》進(jìn)一步指出，登記國有權(quán)對所登記的航空器行使一貫的管轄權(quán)，無論是在飛行中還是使用過程中，也無論飛臨或降落于何地，登記國始終擁有管轄權(quán)（第4條）。

3.航空器降落地國

《蒙特利爾公約》第5條規(guī)定，如發(fā)生了違法行為的航空器在該國降落時(shí)被指稱的行為人仍在航空器內(nèi)，則嫌疑犯降落地國有權(quán)對其實(shí)施管轄。

4.承租人主要營業(yè)地國或永久居所地國

《海牙公約》第4條與《蒙特利爾公約》第5條均規(guī)定，如果違法行為是針對租來時(shí)不帶機(jī)組的航空器或者發(fā)生在該航空器內(nèi)，而承租人的主要營業(yè)地國，或如承租人沒有這種營業(yè)地，則其永久居所地國，對劫機(jī)行為具有刑事管轄權(quán)。

5.普遍管轄權(quán)

為保護(hù)國際社會的共同利益，《海牙公約》第4條第2款、《蒙特利爾公約》第5條第2款和《蒙特利爾公約補(bǔ)充議定書》）第3條規(guī)定，凡在本國境內(nèi)發(fā)現(xiàn)危害航空安全疑犯的公約締約國，不論疑犯是本國人還是外國人，也不論行為地在本國領(lǐng)域內(nèi)還是本國領(lǐng)域外，如果沒有按照公約之規(guī)定將疑犯引渡給有關(guān)國家，就應(yīng)該適用本國刑法對其行使管轄權(quán)。

（二）應(yīng)該賦予航空器登記國優(yōu)先管轄的權(quán)利

由于公約規(guī)定的五種管轄權(quán)是并行的，沒有先后之分，這必然引起國際上在行使管轄權(quán)方面的沖突，或者幾個(gè)國家爭相行使管轄權(quán)形成管轄權(quán)的積極沖突，或者都不愿行使管轄權(quán)形成管轄權(quán)的消極沖突。那么，在管轄權(quán)沖突時(shí)，上述五種管轄權(quán)哪一種應(yīng)該優(yōu)先呢？筆者認(rèn)為需要考慮航空運(yùn)輸?shù)膬蓚€(gè)價(jià)值目標(biāo)——安全和便捷——來確定，因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該賦予第二種航空器登記國優(yōu)先管轄的權(quán)利。這是因?yàn)椋?/p>

1.在五種管轄權(quán)的比較中，只能確定第二種為優(yōu)先管轄權(quán)

第一種行為地國管轄權(quán)在行為發(fā)生地的確定上界定不明。因此，當(dāng)犯罪行為、行為經(jīng)過地及結(jié)果發(fā)生地均不是同一個(gè)國家或地區(qū)時(shí)，則仍然存在沖突，其中究竟哪一個(gè)國家有權(quán)優(yōu)先行使管轄權(quán)，仍不明確。第三種航空器降落地國管轄權(quán)一般不利于預(yù)防和懲治危害航空安全的。第四種承租人主要營業(yè)地國或永久居所地國管轄權(quán)也不宜優(yōu)先，因?yàn)樵诎l(fā)生危害航空安全行為時(shí)，當(dāng)承租人主要營業(yè)地國或永久居所地國不是行為發(fā)生國地時(shí)，在取證并抓捕疑犯等問題上難度很大。第五種普遍管轄權(quán)是基于世界主義的考慮，是作為前四種管轄權(quán)適用的補(bǔ)充，只有當(dāng)別的管轄權(quán)不能適用時(shí)方才適用，即在管轄權(quán)適用上具有兜底作用，當(dāng)然不宜將其作為優(yōu)先管轄權(quán)。而且當(dāng)行使普遍管轄權(quán)的國家與危害航空安全違法行為之間并無緊密的聯(lián)系時(shí)，勢必會引起違法行為受害國或航空器登記國等與之有密切聯(lián)系的有權(quán)管轄國家的不滿，以至違法事件難以及時(shí)和平解決。

2.便于維護(hù)乘客的信賴?yán)?/p>

乘客在激烈的國際航空競爭中選乘登記在一國的航空器，體現(xiàn)了搭乘者對該國航空安全與法律保障的信賴，一旦發(fā)生危害航空安全的違法干擾行為，搭乘者有權(quán)要求航空器登記國履行保護(hù)義務(wù)?！叭绮贿m用航空器登記國之法律加以制裁，將與本國法律依照航空運(yùn)送契約對旅客的運(yùn)送及保護(hù)義務(wù)有違，并損及世人對該民航運(yùn)輸之信心。”而且，危害航空安全的違法干擾行為發(fā)生后，航空器登記國受害最大，對違法者能及時(shí)處理，一般不會輕縱違法者。

3.航空器登記國較之其他有管轄權(quán)地國容易認(rèn)定

根據(jù)《國際民用航空公約》第17、18條的規(guī)定：任何民用航空器必須在一個(gè)主權(quán)國家登記，并且不能在兩個(gè)或兩個(gè)以上主權(quán)國家登記，航空器登記國是唯一的。因此，以航空器登記國作為危害航空安全犯罪的優(yōu)先管轄地，決不會發(fā)生多個(gè)具有同樣情況的管轄國之間的爭議問題。

三、構(gòu)建民事、行政和刑事制裁措施協(xié)調(diào)一致的法律體系

我國自20世紀(jì)80年代以來對違法干擾行為采取了一些列法律措施，對保障我國航空安全和促進(jìn)國際航空運(yùn)輸健康有序發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。這表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是我國先后加人了相關(guān)反違法干擾的國際民航刑事公約，承擔(dān)起來了一個(gè)航空大國應(yīng)負(fù)的國際責(zé)任。我國政府于1978年11月申請加人《東京公約》，于1980年9月10日申請加人《海牙公約》和《蒙特利爾公約》，并莊嚴(yán)承諾承擔(dān)三個(gè)公約規(guī)定的維護(hù)航空安全的義務(wù)。并在此基礎(chǔ)上通過國內(nèi)立法，對三個(gè)公約中規(guī)定的各種危及民用航空安全的犯罪與行為，以及其他危及民用航空安全的犯罪與行為，在刑法和民航法及《民航安保條例》都作了相關(guān)規(guī)定。二是初步建立了反違法干擾的行政處罰機(jī)制。《民航安保條例》在16條中規(guī)定了禁止對民航機(jī)場的違法干擾行為；第25條中則規(guī)定禁止在航空器內(nèi)實(shí)施的違法干擾行為。第30條和第32條規(guī)定了其他種類的違法干擾行為；第34條、第35條、第36條和第37條則是相應(yīng)的行政處罰規(guī)定。三是對民事制裁措施在反違法干擾中的作用也給予了一定的關(guān)注?！睹窈桨脖l例》第38條規(guī)定，對違法干擾行為除“予以處罰外，給單位或者個(gè)人造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！?/p>

但是，隨著我國航空運(yùn)輸?shù)母咚侔l(fā)展，隨著航空運(yùn)輸中違法干擾行為的頻繁發(fā)生，我國反違法干擾的法律措施存在的問題也日益凸現(xiàn)，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，反違法干擾的規(guī)定相互沖突，缺乏系統(tǒng)性。一方面，《民航法》與《刑法》在刑法原則上相抵觸。另一方面，雖然三部法律都對違法干擾作了禁止性規(guī)定，但每部法律對違法干擾作的規(guī)定卻不夠系統(tǒng)?！缎谭ā冯m然幾經(jīng)修正，卻始終未能勾勒出反違法干擾的清晰框架結(jié)構(gòu)。即使是《民航法》和《民航安保條例》這類專門性法律法規(guī)也沒有將違法干擾行為的內(nèi)容全面規(guī)定在某一章節(jié)之中，違法干擾行為并沒有給人形成一個(gè)整體的印象，也難以引起人們的重視；再一方面，由于《民航法》以1979年刑法為藍(lán)本，對違法干擾犯罪沒有明確規(guī)定法定刑且有的罪狀表述不清，實(shí)際上導(dǎo)致該法規(guī)定的反違法干擾刑事法律虛置，沒能發(fā)揮出應(yīng)有的作用和效能。其二，無法對一些潛在危害性極大的違法干擾行為做出適當(dāng)?shù)奶幚?。一方面，對危害性極大的違法干擾行為只能以行政處罰代替刑事處罰?！睹窈桨脖l例》的第34條規(guī)定在航空器內(nèi)吸煙、打架、酗酒、尋釁滋事，以及盜竊、故意損壞或者擅自移動救生物品和設(shè)備等行為，由民航公安機(jī)關(guān)依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定予以處罰。其實(shí)這類行為對航空安全威脅極大，一旦處置不當(dāng)就有可能會造成機(jī)毀人亡，因此將偷盜救生衣等行為作為犯罪處理是完全可以的。另一方面，以行政制裁替代民事制裁。

從上述分析可知，我國在構(gòu)建反違法干擾的法律模式時(shí)，應(yīng)注重全面追究違法干擾行為的法律責(zé)任。違法干擾行為的危害是多方面的，因此在違法干擾行為發(fā)生后，其法律責(zé)任也是多方面的。同一行為，往往既有民事責(zé)任，又有行政責(zé)任，同時(shí)還有刑事責(zé)任。如搶占航空器導(dǎo)致航班延誤、偷盜寄生救生衣、制造或傳播恐怖信息等行為，該類行為既侵害承運(yùn)人和旅客的民事權(quán)益，又觸犯我國民用航空的行政管理規(guī)定，嚴(yán)重的還侵害國家刑法保護(hù)的權(quán)益。因此，在追究行為人違法干擾的法律責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)分清行為人法律責(zé)任種類，防止出現(xiàn)以行政處罰代替刑事處罰、以罰款代替民事賠償?shù)默F(xiàn)象。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔2〕 趙維田.國際航空法〔M〕.北京：北京社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

〔3〕 謝望原，劉艷紅.論劫持航空器罪及其懲治〔J〕.法制與社會發(fā)展，2003，（01）.

〔4〕 國際民航組織關(guān)于限制預(yù)防機(jī)上暴力行為的示范法〔J〕.中國民航報(bào)，2002-01-16.

〔5〕 方宏添.國內(nèi)亟待立法限制違法干擾〔J〕.中國民航報(bào)，2003-03-19.〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕