基于協(xié)同理論的公檢法協(xié)作制約模式創(chuàng)新

卓黎黎

[摘 要]我國現(xiàn)行法律關(guān)于公檢法三部門關(guān)系的規(guī)定，與協(xié)同理論的核心思想相契合，以協(xié)同理論為視角，深入研究當(dāng)前我國公檢法協(xié)作制約模式，具有一定的現(xiàn)實可行性。針對實踐中出現(xiàn)的制度缺陷和弊端，立足管理學(xué)的基本理論，運用協(xié)同理論對公檢法三部門在中國訴訟結(jié)構(gòu)中的定位進行解釋，深入探尋三部門關(guān)系模式創(chuàng)新的新思路，以期為構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、全面、系統(tǒng)的檢察機關(guān)業(yè)務(wù)管理模式奠定良好的外部基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]公檢法；協(xié)同；制約；模式

[中圖分類號]D920.0 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）08 — 0037 — 02

協(xié)同概念，最早是由美國著名戰(zhàn)略管理專家伊戈爾·安索夫，在歐洲和美國研究公司多元化經(jīng)營的過程中，作為公司經(jīng)營發(fā)展的戰(zhàn)略要素之一提出的?！?〕1970年，聯(lián)邦德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯（Herman Haken）在斯圖加特大學(xué)演講中首次提出協(xié)同學(xué)一詞，隨后又多次在學(xué)術(shù)會議、學(xué)術(shù)論文中系統(tǒng)、明確地予以表達，協(xié)同開始被作為一門獨立學(xué)科進入研究視野。同時期，西方發(fā)達資本主義國家掀起了旨在“重塑政府”、“再造公共部門”的新公共管理政府改革運動。強調(diào)合作、協(xié)調(diào)、配合的協(xié)同理論，逐步成為公共管理領(lǐng)域?qū)で蠼忉屨畠?nèi)外關(guān)系基本規(guī)律的工具之一，也逐步成為新公共管理改革路徑選擇的重要理論支撐。近些年，協(xié)同理論在行政管理領(lǐng)域得到進一步發(fā)展，內(nèi)涵和外延也不斷被豐富和拓寬，如“合作政府”、“整體性政府”、“協(xié)同治理”等概念的相繼提出，無疑受到了協(xié)同理論的影響和啟發(fā)，同時也為政府體制改革的實踐提供了借鑒思路。

一、協(xié)同理論與公檢法協(xié)作制約模式的邏輯關(guān)聯(lián)

我國《憲法》第135條規(guī)定：人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！缎淌略V訟法》和《人民檢察院組織法》對此作了同樣的規(guī)定。在我國，檢察機關(guān)和公安機關(guān)、法院同屬于司法機關(guān)，盡管職權(quán)分工不同（即“分工負(fù)責(zé)”的原則），但行使職權(quán)的目標(biāo)和任務(wù)卻是一致的，都是為了查明案件事實、追究犯罪、維護社會公平正義，促進社會和諧穩(wěn)定。而實現(xiàn)這些目標(biāo)任務(wù)的途徑正是要依靠三機關(guān)之間的上下銜接、協(xié)調(diào)一致，即“互相配合”。同時，三機關(guān)在實現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)的過程中，并不是簡單的力量相加，更不是無原則的合作，而是通過訴訟職能的分工和程序上的設(shè)置，相互約束、相互制衡（即“互相制約”的原則），以及時糾正錯誤或防止發(fā)生錯誤，從而才能保證準(zhǔn)確執(zhí)行法律，做到不錯不漏、不枉不縱。因此，從管理學(xué)的角度來看，“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則，恰恰揭示了公安、法院和檢察機關(guān)三機關(guān)的合力作用對實現(xiàn)司法職能的重要意義，這與協(xié)同理論所強調(diào)的“通過諸要素和子系統(tǒng)的合力作用產(chǎn)生整體功能大于部分功能之和的效應(yīng)”這一核心精神，在本質(zhì)上是一致的。

二、公檢法協(xié)作制約模式的現(xiàn)實解讀

（一）當(dāng)前我國檢警協(xié)作制約模式的現(xiàn)狀分析

當(dāng)前我國，從組織系統(tǒng)的層面來看，公安機關(guān)隸屬于政府，是國家行政機關(guān)的一種，行使的是行政執(zhí)法權(quán)；而檢察機關(guān)是司法機關(guān)，承擔(dān)國家司法職能，行使國家司法權(quán)力，即國家檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)?！?〕從訴訟程序的層面來看，公安機關(guān)是偵查犯罪的主要力量，在法定的管轄范圍內(nèi)有權(quán)單獨開始一切刑事犯罪的偵查活動，也有權(quán)決定偵查是否終結(jié)，以及撤銷案件、釋放犯罪嫌疑人等，可不受檢察官的監(jiān)督和約束，不受檢察官的指揮和調(diào)遣；而檢察機關(guān)不是偵查主體，沒有偵查權(quán)，不參與公安機關(guān)的偵查活動，只是在偵查階段可以實行立案監(jiān)督，在審查起訴階段可以要求公安機關(guān)補充偵查或自行偵查、作出起訴或不起訴的決定等；〔3〕但兩者在職權(quán)行使上存在相互制約關(guān)系，如檢察機關(guān)的審查逮捕權(quán)，公安機關(guān)對不批準(zhǔn)逮捕的決定可以要求復(fù)議以及向上一級檢察機關(guān)提請復(fù)核；檢察機關(guān)對公安機關(guān)還可以開展單向的監(jiān)督。因此，我國的檢警協(xié)作制約模式是建立在憲法規(guī)定的“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則基礎(chǔ)上，但又以檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能為基礎(chǔ)的一種具有鮮明特色的模式。

（二）當(dāng)前我國檢法關(guān)系的現(xiàn)狀分析

檢察機關(guān)和法院之間的協(xié)作制約主要體現(xiàn)在審判程序中，檢察機關(guān)通過行使公訴職能啟動審判程序，并為法院的審判活動設(shè)定范圍和對象；但是，法院是審判活動的主體，法院經(jīng)過審判對檢察機關(guān)的公訴活動構(gòu)成一種檢驗，而只有法院經(jīng)過審判之后做出的判決才是終局裁判。此外，我國法律還賦予了檢察機關(guān)對法院開展刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟審判的監(jiān)督權(quán)，此時的檢法關(guān)系就是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，“檢察機關(guān)對審判活動的監(jiān)督，具有引起法院對自己的有關(guān)行為或決定進行在審查的效力”?！?〕

（三）現(xiàn)行公檢法制約協(xié)作模式存在的弊端

長期以來，我國的檢警協(xié)作制約模式對于全面實現(xiàn)刑事司法的任務(wù)發(fā)揮了積極的作用。但是，從實踐運行的效果來看，實質(zhì)上存在的警主檢輔、偵查主導(dǎo)格局，有悖憲法原則；公訴職能在一定程度上從屬于、依附于偵查職能，檢察機關(guān)的審查起訴基本成為對公安機關(guān)偵查結(jié)論的確認(rèn)和維護，〔5〕有悖憲法規(guī)定的分工負(fù)責(zé)、互相制約的原則；公安機關(guān)對檢察機關(guān)的制約功能難以落到實處；檢察機關(guān)開展監(jiān)督的效果不甚理想。對于檢法協(xié)作制約模式，學(xué)界也持有不同觀點甚至質(zhì)疑。如有學(xué)者認(rèn)為：檢法之間的互相配合關(guān)系破壞了法官在刑事審判中的中立地位，加劇了訴訟中控辯雙方的不平等，一定程度上忽視了刑事訴訟的規(guī)律性以及檢察機關(guān)和法院在訴訟中的權(quán)能屬性，從而為刑事訴訟的科學(xué)運行造成了一定的負(fù)面影響?！?〕還有學(xué)者認(rèn)為：控審關(guān)系或者說檢法關(guān)系本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一種制約關(guān)系，強調(diào)檢法之間的互相配合、通力合作，共同打擊犯罪，無疑將破壞這一關(guān)系的基礎(chǔ)，使國家權(quán)力失去制約，并對被告人的人權(quán)保障構(gòu)成重大威脅?！?〕

三、創(chuàng)新公檢法協(xié)作制約模式的基本構(gòu)想

著力于中國司法制度的歷史背景，立足當(dāng)前司法體系的現(xiàn)實背景，應(yīng)該在“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”這一憲法原則的指導(dǎo)下，保留公檢法三機關(guān)現(xiàn)有的職能分工，對其協(xié)作制約模式進行不斷完善和改進，促進三機關(guān)在實現(xiàn)刑事訴訟價值目標(biāo)過程中的真正協(xié)同。

一是創(chuàng)新公檢法的協(xié)作模式。公檢法三機關(guān)的協(xié)作不是置法律規(guī)定和訴訟規(guī)則不顧，不是消除三機關(guān)各自的獨立性和權(quán)力分工，也不是面對事實認(rèn)定和證據(jù)采納的質(zhì)疑時共同商討如何淡化甚至掩蓋問題，更不是取消或限制檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，而應(yīng)當(dāng)把協(xié)作的重點放在消除分歧、增進共識、促進刑事案件依法正確處理等方面。要通過健全公檢法“三長”聯(lián)席會議、對口部門定期及時會晤聯(lián)系、重要案件相互聯(lián)系、重要會議相互參與等工作制度，建立與公安、法院的溝通協(xié)調(diào)長效機制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)研究存在的認(rèn)識分歧，認(rèn)真解決各個執(zhí)法環(huán)節(jié)考評機制不協(xié)調(diào)的問題。對于疑難案件，堅持互相配合和依法制約并重，明確哪些案件和問題可以或不應(yīng)通過協(xié)調(diào)解決，進一步細(xì)化、統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定錯判的證明標(biāo)準(zhǔn)，切實防止在重大問題上任意違反法律原則，不能為了形成工作合力而互相妥協(xié)遷就，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正刑事審判權(quán)、檢察權(quán)。

資源共享是公檢法協(xié)作模式的重要內(nèi)容。資源包括信息資源和人力資源，對于前者，公檢法三機關(guān)可以通過郵寄、建立局域網(wǎng)等形式或載體，相互交流工作經(jīng)驗、工作動態(tài)、收結(jié)案情況、調(diào)研、應(yīng)用法學(xué)研究成果、疑難問題探討、典型案例等有關(guān)情況和信息，實現(xiàn)司法信息、司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)資源共享；對于后者，可以建立干部掛職交流制度，對三機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、中層領(lǐng)導(dǎo)、辦案人員以及工作需要頻繁接觸的有關(guān)人員，在保留必要的業(yè)務(wù)骨干和保證正常用業(yè)務(wù)工作開展的前提下，由同級黨委、人大負(fù)責(zé)，有計劃、分期分批地在本地本行政區(qū)域內(nèi)進行輪崗交流?！?〕

二是創(chuàng)新公檢法的制約模式。檢察機關(guān)對公安、法院的制約主要通過行使法律監(jiān)督權(quán)來實現(xiàn)；公安機關(guān)對檢察機關(guān)的制約體現(xiàn)在其偵查活動的質(zhì)量直接影響到檢察機關(guān)公訴活動的效果；法院對檢察機關(guān)的制約則體現(xiàn)在審判程序中。當(dāng)前，檢察機關(guān)在行使法律監(jiān)督權(quán)的過程中，需要突出解決的首要問題是切實轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念，創(chuàng)新監(jiān)督措施，改進監(jiān)督方式，努力做到敢于監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督、理性監(jiān)督。在監(jiān)督方式上，積極探索，綜合運用抗訴、糾正違法、檢察建議、違法行為調(diào)查等監(jiān)督手段，監(jiān)督糾正有罪不究、裁判不公、超期羈押等違法行為。在監(jiān)督重點上，堅持把個案監(jiān)督與類案監(jiān)督相結(jié)合，適時開展專項監(jiān)督，集中監(jiān)督糾正帶有傾向性、普遍性的問題；堅持把日常監(jiān)督與查辦案件相結(jié)合，加強訴訟活動中瀆職行為的法律監(jiān)督，認(rèn)真開展司法工作人員瀆職違法行為調(diào)查工作，嚴(yán)肅查處充當(dāng)黑惡勢力“保護傘”和執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公背后的職務(wù)犯罪。此外還要正確處理好監(jiān)督與支持、配合的關(guān)系，促進檢察監(jiān)督與內(nèi)部糾錯機制相結(jié)合，完善與公安、法院的溝通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)良性互動。

在當(dāng)前中國特色社會主義司法制度中，各級黨委政法委員承擔(dān)支持和監(jiān)督政法各部門依法行使職權(quán)，督促、推動大要案的查處，研究和協(xié)調(diào)有爭議的重大疑難案件等職能。創(chuàng)新公檢法協(xié)作制約模式，同樣要創(chuàng)新政法委對政法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式，應(yīng)當(dāng)把其職能定位于政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，即對政治意識、政治路線、黨的政策理解、執(zhí)行方面的領(lǐng)導(dǎo)，而不能直接干預(yù)公檢法機關(guān)具體的案件偵查、起訴和審判等業(yè)務(wù)工作?！?〕從憲政體制的層面對政法委與公檢法三機關(guān)的關(guān)系進行調(diào)整，或許應(yīng)該是未來司法改革乃至整個政治體制改革的努力方向。

〔參 考 文 獻〕

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〔責(zé)任編輯：杜 宇〕