社會(huì)管理與公共服務(wù)關(guān)系辨析

夏建文 蔣玉娟

[摘 要]社會(huì)管理和公共服務(wù)是政府的兩項(xiàng)重要職能。社會(huì)管理以行政強(qiáng)制為基礎(chǔ)，以公眾服務(wù)為導(dǎo)向，突出政府責(zé)任；公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，以公眾利益為導(dǎo)向，突出公民權(quán)利。公共服務(wù)是基礎(chǔ)，社會(huì)管理為保障。要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理體制，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理與公共服務(wù)有機(jī)結(jié)合，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)管理；公共服務(wù)；政府責(zé)任；公民權(quán)利；有機(jī)結(jié)合

[中圖分類號(hào)]D035-3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）08 — 0045 — 02

黨的十八大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)?！薄?〕什么是社會(huì)管理？什么是公共服務(wù)？?jī)烧叩年P(guān)系又是怎樣的？在和諧社會(huì)建設(shè)中能否找到兩者的確切邊界？我們要如何權(quán)衡和協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系？

一、社會(huì)管理與公共服務(wù)的科學(xué)內(nèi)涵

（一）社會(huì)管理的內(nèi)涵

社會(huì)管理有狹義和廣義之分。廣義的社會(huì)管理是指對(duì)一切社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域的管理，它是經(jīng)濟(jì)管理、政治管理、文化管理、社會(huì)管理（狹義）、生態(tài)文明管理在社會(huì)領(lǐng)域的統(tǒng)籌管理，是社會(huì)主義和諧社會(huì)管理理論的整體系統(tǒng)。狹義的社會(huì)管理主要指在特定條件下，由權(quán)力部門授權(quán)對(duì)不能劃歸已有經(jīng)濟(jì)管理、政治管理、文化管理、生態(tài)文明管理的公共事務(wù)進(jìn)行的專門管理?！?〕是政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會(huì)政策和法規(guī)管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系、回應(yīng)社會(huì)訴求、化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、秩序和穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會(huì)氛圍，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。

社會(huì)管理主要有三層內(nèi)涵：一是對(duì)家庭、社會(huì)團(tuán)體與社會(huì)自治所不能解決的社會(huì)事務(wù)的管理，這些社會(huì)事務(wù)涉及社會(huì)整體的公共利益、需要依靠國(guó)家權(quán)力與政府權(quán)威加以解決；二是必須由政府管理的社會(huì)事務(wù)，比如保障公民權(quán)利、維護(hù)社會(huì)秩序、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、實(shí)施社會(huì)政策、管理社會(huì)組織、提供社會(huì)安全網(wǎng)、解決社會(huì)危機(jī)等；三是制定社會(huì)政策，它是政府干預(yù)社會(huì)的主要手段和基本措施，它決定了政府的社會(huì)管理手段——福利國(guó)家或福利社會(huì)政策?！?〕

（二）公共服務(wù)的內(nèi)涵

經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)這四項(xiàng)職能都是國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的，都屬于國(guó)家公職人員所從事的工作。在廣義上，可以將國(guó)家公職人員使用公共權(quán)力與資源所從事的各項(xiàng)工作都看作是公共服務(wù)。在這個(gè)意義上，國(guó)家體系中的所有提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)中任職的人們的工作都是在提供公共服務(wù)。這意味著在人大、法院、國(guó)務(wù)院以及各地方政府等國(guó)家機(jī)構(gòu)中的工作人員都是在從事公共服務(wù)。狹義的公共服務(wù)不包括不能使公民的某種具體的直接需求得到滿足的職能活動(dòng)。如經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等?！?〕所謂公共服務(wù)， 就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。

公共服務(wù)可以根據(jù)其內(nèi)容和形式分為基礎(chǔ)公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)，公共安全服務(wù)，社會(huì)公共服務(wù)?；A(chǔ)公共服務(wù)是指那些通過國(guó)家權(quán)力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂等活動(dòng)都需要的基礎(chǔ)性服務(wù)，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施，郵電與氣象服務(wù)等。經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)是指通過國(guó)家權(quán)力介入或公共資源投入為公民及其組織即企業(yè)從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)所提供的各種服務(wù)，如科技推廣、咨詢服務(wù)以及政策性信貸等。公共安全服務(wù)是指通過國(guó)家權(quán)力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務(wù)，如軍隊(duì)、警察和消防等方面的服務(wù)。社會(huì)公共服務(wù)則是指通過國(guó)家權(quán)力介入或公共資源投入為滿足公民的社會(huì)發(fā)展活動(dòng)的直接需要所提供的服務(wù)。社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域包括教育、科學(xué)普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。社會(huì)公共服務(wù)是為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會(huì)性直接需求，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會(huì)福利等?！?〕

二、社會(huì)管理與公共服務(wù)的區(qū)別

（一）核心內(nèi)容不同。社會(huì)管理主要體現(xiàn)在規(guī)范性上，主要管理和規(guī)范各種社會(huì)事務(wù)， 包括社會(huì)公眾、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)治理；公共服務(wù)主要表現(xiàn)為根據(jù)公眾的公共需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，為公眾提供和滿足公共需求的產(chǎn)品和服務(wù)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、公共信息等。

（二）價(jià)值取向不同。社會(huì)管理主要是以行政強(qiáng)制為基礎(chǔ)， 以法律、法規(guī)為保障對(duì)社會(huì)進(jìn)行調(diào)整和約束，追求社會(huì)的安定有序，突出政府責(zé)任；公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)， 以公眾利益為導(dǎo)向，追求公平公正，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)產(chǎn)品分配的均等，突出公民權(quán)利。

（三）階段性任務(wù)不同。社會(huì)管理對(duì)象是社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)。具體表現(xiàn)為維護(hù)社會(huì)生產(chǎn)安全，處理突發(fā)性、群眾性事件，解決糾紛等；公共服務(wù)對(duì)象是群眾，公共服務(wù)的核心內(nèi)容是滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求，能使公民受益或享受。具體表現(xiàn)為提供和滿足群眾需求的加強(qiáng)教育、就業(yè)、社會(huì)保障等方面的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

（四）目標(biāo)不同。社會(huì)管理的目標(biāo)是建立一個(gè)開放、自由、民主、公正、平等、和諧的現(xiàn)代社會(huì)，使每個(gè)公民有充分的自由和權(quán)利追求幸福的希望和實(shí)現(xiàn)這種希望的機(jī)會(huì)?！?〕重點(diǎn)是營(yíng)造一個(gè)安定有序的社會(huì)環(huán)境。公共服務(wù)的目標(biāo)是“十二五”時(shí)期，覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系逐步完善，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化取得明顯進(jìn)展；到2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)時(shí)，基本公共服務(wù)體系比較健全，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距明顯縮小，爭(zhēng)取基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。〔6〕 重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)公平公正，使群眾能夠公平、公正地均等享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

三、社會(huì)管理與公共服務(wù)的聯(lián)系

（一）創(chuàng)新社會(huì)管理是提高公共服務(wù)效率與能力的關(guān)鍵

社會(huì)管理是保障，政府應(yīng)該在社會(huì)管理中體現(xiàn)公共服務(wù)，滿足人民群眾新要求、新期待。從人民群眾最期盼的事情做起，從人民群眾最不滿意、最不放心的地方改起，盡最大努力惠及民利、維護(hù)民權(quán)、保障民安。

規(guī)范化的社會(huì)管理是保障公共服務(wù)的基石。制訂社會(huì)管理的政策、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)，嚴(yán)格依照政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)辦事，將執(zhí)法力量落到實(shí)處，從而維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)正常運(yùn)行，保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、有序運(yùn)行，為群眾創(chuàng)造良好社會(huì)秩序享受公共服務(wù)。

科學(xué)化的社會(huì)管理是提升公共服務(wù)群眾滿意度的保障。有序高效的社會(huì)管理需要多部門合作，如何更合理地統(tǒng)籌各個(gè)部門為群眾服務(wù)是科學(xué)化社會(huì)管理的主要內(nèi)容。現(xiàn)在很多地方政府從全體群眾利益出發(fā)，建立政務(wù)中心或“一站式”服務(wù)大廳，使群眾能夠便捷、舒心地享受公共服務(wù)。

現(xiàn)代化的社會(huì)管理是暢通公共服務(wù)反饋渠道的手段。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建統(tǒng)一的公共服務(wù)監(jiān)督中心，統(tǒng)一接收各個(gè)方面反映的公共服務(wù)問題，并及時(shí)向社會(huì)管理部門提供政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過程中的反饋情況，從而解決社會(huì)管理中信息傳遞可能存在的問題，保證信息傳遞的實(shí)時(shí)、完整，統(tǒng)籌收集違反法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的信息，保證各種違反社會(huì)管理政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的行為能夠及時(shí)懲處。

（二）完善公共服務(wù)是增強(qiáng)社會(huì)管理自我調(diào)節(jié)、自我管理功能的有力杠桿

公共服務(wù)是社會(huì)管理的前提，沒有公共服務(wù)就沒有社會(huì)管理，政府應(yīng)該在公共服務(wù)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理。

公平公正的公共服務(wù)是創(chuàng)造良好的社會(huì)管理環(huán)境的前提。社會(huì)管理是以公眾服務(wù)為導(dǎo)向、積極回應(yīng)公眾需求的開放式、互動(dòng)式的政府管理。公平公正的公共服務(wù)有利于政府了解公眾真實(shí)需求，對(duì)公共服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)，從而創(chuàng)造對(duì)公民有利的政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境。

引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的公共服務(wù)是增強(qiáng)社會(huì)管理自我調(diào)節(jié)能力的內(nèi)在動(dòng)力。將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開放一些公共服務(wù)市場(chǎng)，積極培育各種帶有自治性、自主性的社會(huì)組織，使這些獨(dú)立自治的社會(huì)組織承擔(dān)多樣的治理責(zé)任，從而培育社會(huì)的自治能力，擴(kuò)大社會(huì)的自我管理。

互動(dòng)式的公共服務(wù)是提升社會(huì)管理水平的關(guān)鍵。公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以社會(huì)大眾的評(píng)價(jià)為主，以服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)為主，提供公眾滿意的公共物品。積極了解群眾滿意度、公共服務(wù)透明度，并建立有關(guān)民意調(diào)查、公眾參與決策的渠道、規(guī)則和程序，形成良性的溝通和互動(dòng)，是評(píng)價(jià)社會(huì)管理效率的一個(gè)重要尺度，也是提升社會(huì)管理水平的突破口。

四、加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理

（一）公共服務(wù)是基礎(chǔ)，政府要在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理

社會(huì)管理和公共服務(wù)是政府的兩項(xiàng)重要職能，也可統(tǒng)稱為政府的社會(huì)職能。公共服務(wù)量的增加、面的擴(kuò)展、質(zhì)的提高，尤其是公共產(chǎn)品的均衡分配，有助于平衡不同階層之間的利益關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公正，從而提高社會(huì)管理的效率；政府是理所當(dāng)然的提供公共服務(wù)的主體，但是提供不等于親自生產(chǎn)。社會(huì)管理體制的完善，有助于擴(kuò)大公共服務(wù)的供給主體，提高服務(wù)水平，改善服務(wù)質(zhì)量。社會(huì)管理體制的改革創(chuàng)新構(gòu)成了建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。在社會(huì)主義條件下，管理就是服務(wù)，高質(zhì)量的服務(wù)供給和享有正是在高效的管理中實(shí)現(xiàn)的。

社會(huì)公共服務(wù)的需求日益擴(kuò)大，公共需求的變化決定了社會(huì)管理范圍的變化，公共需求與公共供給之間關(guān)系的變化決定了社會(huì)管理政策調(diào)整的方向，從而對(duì)社會(huì)管理水平提出了更高的要求，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理體制，努力實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)有機(jī)結(jié)合，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，才能提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（二）社會(huì)管理為保障，政府要在社會(huì)管理中體現(xiàn)服務(wù)

傳統(tǒng)的集權(quán)體制，政府扮演著全能角色，承擔(dān)無所不管、無所不包的繁雜事務(wù)，最終導(dǎo)致該管的沒管好。現(xiàn)代社會(huì)政府的角度和職能從高度集權(quán)到合理分權(quán)，要堅(jiān)持以人為本，樹立社會(huì)管理與公共服務(wù)的成本意識(shí)、效率意識(shí)、公平意識(shí)和多樣化觀念，使政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型、行政管理型向社會(huì)管理型、公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由“重管制、輕服務(wù)”向“管制”與“服務(wù)”并生轉(zhuǎn)變，切實(shí)把社會(huì)管理與公共服務(wù)作為政府的一項(xiàng)重要和基本的職責(zé)，把建設(shè)好服務(wù)型政府作為政府的第一位目標(biāo)?！?〕

總之，社會(huì)管理與公共服務(wù)相互區(qū)別又內(nèi)在統(tǒng)一，實(shí)際上，在實(shí)踐中很難找出社會(huì)管理與公共服務(wù)的確切邊界。所以，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理體制，努力實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)有機(jī)結(jié)合，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告〔M〕 .北京：人民出版社，2012：11，34.

〔2〕夏建文. 社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理關(guān)系辨析〔J〕.哈爾濱師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（04）.

〔3〕中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組.加快我國(guó)社會(huì)管理和公共服務(wù)改革的研究報(bào)告〔J〕.中國(guó)行政管理，2005，（02）.

〔4〕趙黎青.什么是公共服務(wù)〔J〕. 學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2008.07.17.

〔5〕蘇郭建.社會(huì)管理的根本目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)〔J〕.理論參考，2011，（03）.

〔6〕國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知〔EB/OL〕 .國(guó)發(fā)〔2012〕29號(hào). http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.

〔7〕王啟富.完善社會(huì)管理和公共服務(wù)的若干思考〔J〕.蘭州學(xué)刊，2008，（09）.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕