基于合作治理視域下的我國(guó)城市社區(qū)治理路徑探析

蘭奎

[摘 要]城市社區(qū)治理是近年來(lái)社會(huì)建設(shè)中備受關(guān)注的問題，它直接關(guān)系到我國(guó)城市社會(huì)管理體制的根本變革、關(guān)系到我國(guó)城市化的推進(jìn)和社會(huì)和諧。以合作治理理論為研究視角，在城市社區(qū)治理主體定位、治理事務(wù)分類、治理流程再造、治理機(jī)制構(gòu)建等方面進(jìn)行探索，從根本上解決社區(qū)治理過程中政府越位、社區(qū)居委會(huì)錯(cuò)位、非政府組織缺位。

[關(guān)鍵詞]合作治理；城市社區(qū)；治理路徑

[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）08 — 0039 — 02

一、合作治理理論

20世紀(jì)90年代興起于西方的治理理論及時(shí)化解了“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”帶給全球的治理危機(jī)，它強(qiáng)調(diào)多權(quán)力中心，認(rèn)為政府并不是公共權(quán)力的唯一主體，是一種“有限政府”，只有與公民等多元主體良好的合作，才能實(shí)現(xiàn)一種雙贏，治理的目標(biāo)是最終實(shí)現(xiàn)“善治”。合作治理理論建構(gòu)的多元網(wǎng)狀治理系統(tǒng)，政府不再是主導(dǎo)或核心，而是與其他治理主體相互平等，他們通過建立的平等對(duì)話機(jī)制制定公共政策、進(jìn)行公共決策，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。合作治理是一種不同于參與治理的創(chuàng)造性的治理模式，它是基于這樣一種歷史發(fā)展趨勢(shì)而提出的：人類社會(huì)正在走向一個(gè)重視社會(huì)自治的歷史時(shí)期。在這個(gè)歷史時(shí)期中，社會(huì)中的每一個(gè)自治系統(tǒng)都與其他系統(tǒng)共生于一個(gè)共有的大環(huán)境中。在這種“共生中，每個(gè)系統(tǒng)都要對(duì)自己的個(gè)體自主性作些犧牲，通過互相交換和互相參與，獲得新的自主性層次，在環(huán)境中建立起更高的協(xié)調(diào)系統(tǒng)?！薄?〕在這里，共生依賴于個(gè)體的自主性，沒有自主性就沒有共生的問題。在自主性作出犧牲的時(shí)候，僅僅意味著融合，即融合為一個(gè)統(tǒng)一體，同時(shí)，又在融合為統(tǒng)一體的過程中獲得更大的自主性。所以，合作治理模式中的自治組織，可以通過犧牲自主性而實(shí)現(xiàn)合作，卻不會(huì)在犧牲自主性的時(shí)候喪失自主性，反而會(huì)在合作中獲得更大的自主性。〔2〕回顧歷史，我們很清楚的認(rèn)識(shí)到，我們?nèi)祟惖奈拿魇峭ㄟ^人與人、人與其他組織的不斷合作而逐漸發(fā)展起來(lái)的，文明演進(jìn)過程中的每一個(gè)更高層次，其結(jié)果都必然導(dǎo)致在更大范圍的合作。在市民社會(huì)，那些規(guī)模龐大的都市能夠完好的運(yùn)行，單靠政府一己之力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要有市民社會(huì)的那些非官方自愿性團(tuán)體和個(gè)人機(jī)構(gòu)的積極參與和首創(chuàng)精神，需要各個(gè)區(qū)域單位及其行動(dòng)，所有這些都離不開在更大空間、范圍上進(jìn)行的合作?！?〕而城市社區(qū)在其作為人類文明發(fā)展的一個(gè)重要場(chǎng)域時(shí)，它更需要以多元主體的合作來(lái)推進(jìn)其文明的不斷向前發(fā)展?！?〕人們需要與他人合作行動(dòng)，出于合作的需要去了解他人和被他人了解。然而，當(dāng)合作雙方都意識(shí)到對(duì)方的需要時(shí)，它們之間將會(huì)建立起高度的信任關(guān)系，這一信任將使雙方的關(guān)系得以繼續(xù)?！?〕

充分發(fā)揮城市社區(qū)多元主體的作用，加強(qiáng)政府與社區(qū)組織、社區(qū)成員的合作。政府應(yīng)大力支持非政府組織在社區(qū)內(nèi)獲得開展活動(dòng)的持續(xù)資源。非政府組織在加強(qiáng)自身能力和自身建設(shè)的同時(shí)，要積極同政府進(jìn)行溝通、交流。合作治理是社會(huì)各種力量不斷成長(zhǎng)的一種結(jié)果，通過社會(huì)的充分自治從而走向一種合作的治理將是一個(gè)確定無(wú)疑的歷史趨勢(shì)和發(fā)展潮流。

二、合作治理視域下的城市社區(qū)治理

（一）城市社區(qū)治理主體定位

城市社區(qū)要構(gòu)建以 “黨組織、政府、社區(qū)居委會(huì)、非政府組織”為主體的四架馬車的合作治理。在公民社會(huì)還未完全形成時(shí)，政府作為主要的“公共產(chǎn)品”、“公共服務(wù)”的提供者，其重要性不可忽視，要保證政府對(duì)重組后社區(qū)資源的合理配置。治理主體的定位應(yīng)該遵循：社區(qū)居委會(huì)在重組后的社區(qū)中的地位無(wú)疑得到了很大的提升，并擁有了以前所不完全具備的權(quán)力、財(cái)力和人力資源優(yōu)勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)自治提供了條件和平臺(tái)。非政府組織在這種機(jī)遇中必然會(huì)得到快速的成長(zhǎng)，并形成一種不可小視的勢(shì)力。所以，當(dāng)這些治理主體都擁有了相當(dāng)?shù)馁Y本，特別是擁有可以進(jìn)行平等對(duì)話的資本時(shí)，合作就成為可能。

（二）城市社區(qū)治理事務(wù)分類

成都市部分城市社區(qū)推行“居站分離”模式使政務(wù)和居委分開，以此來(lái)破解社區(qū)自治難題，通過在社區(qū)設(shè)置的工作站來(lái)承擔(dān)政府在社區(qū)的下沉事務(wù)，使社區(qū)居委會(huì)從繁雜的工作事務(wù)中解脫出來(lái)，有更多的時(shí)間和精力去帶領(lǐng)社區(qū)居民進(jìn)行社區(qū)自治。但是單從此一層面進(jìn)行的調(diào)整和創(chuàng)新并不是最優(yōu)，必須要在社區(qū)公共事務(wù)的分類，真正做到事務(wù)分類，責(zé)任具體。結(jié)合目前社區(qū)治理機(jī)構(gòu)設(shè)置及社區(qū)實(shí)際，綜合社區(qū)研究專家學(xué)者的意見，現(xiàn)將社區(qū)公共事務(wù)分為三個(gè)大類：即社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)自治事務(wù)、社區(qū)其他事務(wù)。分類后的社區(qū)公共事務(wù)實(shí)行治理主體負(fù)責(zé)制，社區(qū)行政事務(wù)的責(zé)任主體是政府組織，在目前社區(qū)主要可以通過政府在社區(qū)派出的組織——社區(qū)工作站（社區(qū)公共服務(wù)站）承擔(dān)；社區(qū)自治事務(wù)的責(zé)任主體是社區(qū)自治組織，在目前社區(qū)主要由社區(qū)居民委員會(huì)等負(fù)責(zé)；社區(qū)其他事務(wù)則由社區(qū)其他非政府組織負(fù)責(zé)。進(jìn)行重新劃分后的社區(qū)事務(wù)和責(zé)任主體都將更加明晰，能大大提高社區(qū)治理的效能，同時(shí)也充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居委會(huì)的積極性，使其進(jìn)行社區(qū)自治的空間更大。

（三）城市社區(qū)治理流程再造

流程再造（Bushiness Process Reengiiling）最初是在90年代由美國(guó)麻省理工學(xué)院教授邁可·哈默（Michael Hammer）博士和CSC管理顧問公司董事長(zhǎng)詹姆斯·錢皮（James Chmpy）提出來(lái)的。在對(duì)傳統(tǒng)分工理論進(jìn)行反思后，通過流程再造提高工作效率，以增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，后被西方國(guó)家引入到政府管理中，成為新公共管理運(yùn)動(dòng)中“政府再造戰(zhàn)略”的核心內(nèi)容。西方國(guó)家將“政府流程再造”引入政府部門，實(shí)施過程控制與結(jié)果導(dǎo)向并重的績(jī)效管理，取得了顯著成效。在城市社區(qū)合作治理中同樣要進(jìn)行流程再造，從居民需求出發(fā)，然后多方參與主體根據(jù)居民需求，設(shè)計(jì)新的滿足需求方式，動(dòng)員居民志愿者參與服務(wù)的提供，最后實(shí)現(xiàn)需求的滿足。這是一個(gè)上下結(jié)合、多元互動(dòng)的循環(huán)回路。合作治理模式的特點(diǎn)是以社區(qū)為基礎(chǔ)的草根性，需求問題為導(dǎo)向的針對(duì)性，項(xiàng)目為載體的實(shí)體化。合作治理模式的核心是參與主體的多元化，有政府、社區(qū)、居民、社會(huì)組織等。實(shí)現(xiàn)的基本條件有兩點(diǎn)：一是政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制；二是社區(qū)組織的培育和社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。

（四）城市社區(qū)治理機(jī)制構(gòu)建

“利益的一致引出人類合作之必要性和可能性，而在合作中利益的沖突則更加強(qiáng)了正義原則的必要性?！薄?〕因此，我們?cè)谶M(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，首先必須確定的是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的這些行為主體是正義的、合作的、公益的，同時(shí)保證設(shè)計(jì)這個(gè)制度也是符合正義原則的。制度是制約和規(guī)范人們行為的一系列規(guī)則和總和?！爸贫鹊年P(guān)鍵功能是增進(jìn)秩序：它是一套關(guān)于行為和事件的模式，具有系統(tǒng)性、非隨機(jī)性?！薄?〕根據(jù)新的社區(qū)治理權(quán)限及其目標(biāo)，社區(qū)合作治理系統(tǒng)應(yīng)逐步建立和健全各項(xiàng)規(guī)范化的治理機(jī)制：

1. 公共政策決策和執(zhí)行機(jī)制

美國(guó)政治學(xué)家戴維·伊斯頓認(rèn)為：“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配?！蔽覈?guó)學(xué)者、北京大學(xué)的陳慶云進(jìn)行了較為深入的研究。把公共政策定義為： “所謂公共政策就是指政府根據(jù)特定時(shí)期確定的目標(biāo)，對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的一種行為準(zhǔn)則?！薄?〕而公共決策機(jī)制是指擔(dān)負(fù)著公共決策任務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員所組成的組織體系以及制定政策的基本程序和制度。它依據(jù)管理層次和管理幅度的不同，可分為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。在重新整合的大社區(qū)組建以各治理主體為代表的社區(qū)合作治理理事會(huì)，設(shè)常任理事和非常任理事，形同聯(lián)合國(guó)的安全理事會(huì)形式，在公共決策中通過投票的形式進(jìn)行決策。

2.公民參與對(duì)話和信任機(jī)制

在進(jìn)行社區(qū)合作治理的過程中，要鼓勵(lì)和提倡公民參與治理公共事務(wù)，因?yàn)椤皡⑴c和包容的方法是建立公民意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和信任的最好辦法，而且，他們可以促進(jìn)公共利益中服務(wù)的價(jià)值?！薄?〕同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)所有的公共事務(wù)實(shí)行信息公開制度，重點(diǎn)在社區(qū)建立“社區(qū)論壇”、“社區(qū)聽證”和“社區(qū)對(duì)話”機(jī)制，使合作治理的各主體和社區(qū)公民平等參與社區(qū)公共事務(wù)的治理，彼此間建立信任、互惠、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，培育公民精神、提高公民道德，建立社會(huì)資本。因?yàn)樾湃问呛献鞯幕A(chǔ)，信任會(huì)使人們更愿意去合作，而在彼此之間的合作交往中所達(dá)成的互惠，又反過來(lái)增強(qiáng)彼此的信任，這種良性化的循環(huán)就使得人們之間的信任關(guān)系、合作關(guān)系變得越來(lái)越穩(wěn)定、越來(lái)越牢固?！?0〕

3.合作治理的效能評(píng)估機(jī)制

根據(jù)合作治理公共事務(wù)的分類，建立效能評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，對(duì)治理責(zé)任主體定期進(jìn)行評(píng)估和考核，將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)對(duì)在公共決策執(zhí)行中受損的團(tuán)體或個(gè)人進(jìn)行必要的補(bǔ)償，彌補(bǔ)決策失誤所帶來(lái)的損失，從而不斷促進(jìn)決策的科學(xué)化和人性化，更加體現(xiàn)公平正義。

三、結(jié)語(yǔ)

合作治理理論倡導(dǎo)的平等、合作的理念對(duì)于優(yōu)化我國(guó)城市社區(qū)治理有著積極的意義。但是，我們同樣要認(rèn)識(shí)到合作治理依然存在著不可避免的困境和無(wú)法超越的現(xiàn)實(shí)，那就是它倡導(dǎo)的平等、合作理念如何才能實(shí)現(xiàn)。社區(qū)治理流程的再造，則需要以制度創(chuàng)新為紐帶。根據(jù)治理事務(wù)的不同，可以通過多樣性的制度安排，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；同時(shí)，促使政府學(xué)會(huì)應(yīng)用監(jiān)管、直接服務(wù)、付費(fèi)等多種機(jī)制，保證公共管理和公共服務(wù)的質(zhì)量。不斷完善城市社區(qū)的治理體制和機(jī)制，不斷加強(qiáng)法治建設(shè)和監(jiān)督，確保政府不濫用權(quán)力，更加明晰職能，在社區(qū)建立彼此信任的公民文化，不斷培育公民精神，不斷增大社會(huì)資本的存量，如信任、互惠規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。這種良性的循環(huán)會(huì)產(chǎn)生社會(huì)均衡，形成高水準(zhǔn)的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利。這些規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)⑸鐣?huì)成員聯(lián)結(jié)為互惠合作的“公民共同體”，克服民主政治生活中公民“集體行動(dòng)的困境”，從而增進(jìn)民主政治的制度績(jī)效，城市社區(qū)才能由合作治理不斷走向公共治理，最終走向公民治理。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：杜 宇〕