對(duì)自然資源用益物權(quán)問題的一些思考

嚴(yán)馳恒

黨的十八大報(bào)告提出將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義“五位一體”總布局并作出全面部署，強(qiáng)調(diào)要建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度、完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度及建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度等一系列生態(tài)文明制度。制度建設(shè)是一個(gè)綜合性的社會(huì)問題，而法律角度的研究恰恰能為其提供理性層面的建議。

依據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，我國對(duì)于礦產(chǎn)資源實(shí)行單一的所有制，即國家所有制。正是由于在我國礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬于國家，所以《物權(quán)法》第一百二十三條將采礦權(quán)視為一種用益物權(quán)，而立法之所以如此定位，其主要目的在于保障土地和礦藏等自然資源的有序開發(fā)和利用，保障權(quán)利人履行保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的義務(wù)。

正是基于上述對(duì)于采礦權(quán)乃國家所有、用益物權(quán)的定位，我國才相應(yīng)地實(shí)行了采礦權(quán)的有償取得制度，根據(jù)國務(wù)院《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第九條和第十條的規(guī)定，在我國依法取得采礦權(quán)，一般而言須繳納采礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)價(jià)款。當(dāng)然后續(xù)還包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅等。

眾所周知，礦產(chǎn)資源的兩大特征乃有限性和不可再生性，也就是說國家出讓的供特定人開采的礦產(chǎn)資源在經(jīng)過開采后就不復(fù)存在了，對(duì)其占有、使用、收益、處分都是一次性的。但根據(jù)物權(quán)法的精神，用益物權(quán)是一種限制物權(quán)，即只能在一定范圍內(nèi)對(duì)標(biāo)的物進(jìn)行支配，權(quán)利人并沒有完全的支配權(quán)；而且用益物權(quán)是一種有期限物權(quán)，有一定的存續(xù)期限。并且筆者認(rèn)為，所謂用益物權(quán)，標(biāo)的物必須具有能反復(fù)使用的特性，否則立法就沒有設(shè)定用益物權(quán)的必要了，因?yàn)樵谑褂煤筮B所有權(quán)客體都消失了，還談何所有權(quán)、用益物權(quán)！這樣看來，采礦權(quán)就很難稱其為用益物權(quán)了，首先，在采礦權(quán)行使中，用益物權(quán)的限制主要體現(xiàn)在不得破壞準(zhǔn)許開采范圍以外的礦藏及維護(hù)生態(tài)環(huán)境上，而對(duì)于所準(zhǔn)許開采的礦產(chǎn)資源，似乎是沒有限制的，采礦權(quán)人事實(shí)上取得了近乎所有權(quán)人的地位，可以任意處置；其次，采礦權(quán)的存續(xù)期限也無從談起，采礦權(quán)作為一種權(quán)利，其客體應(yīng)是所開采的礦產(chǎn)品，但礦產(chǎn)品一經(jīng)開采使用便不復(fù)存在，所謂的存續(xù)期限實(shí)際上只是國家許可權(quán)利人開采的期限，這與用益物權(quán)作為有期限物權(quán)的含義截然不同；再次，經(jīng)過開發(fā)后的礦區(qū)就沒有了再次開發(fā)的價(jià)值，當(dāng)初用益物權(quán)的客體已經(jīng)消失，即使可以再次使用，其價(jià)值也是大大降低的，那么又如何再次設(shè)定客體相同的用益物權(quán)呢？

綜上所述，國家在采礦權(quán)出讓的過程中出讓的并非物權(quán)法層面上的用益物權(quán)，而更接近于所有權(quán)。而將采礦權(quán)界定為用益物權(quán)，并以用益物權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)去衡量、評(píng)估采礦權(quán)的價(jià)值，顯然是大大降低了采礦權(quán)及其背后有限的、不可再生的礦產(chǎn)資源的價(jià)值。甚至可以說這種行為是一種變相的國有資產(chǎn)的流失，似乎也正是造成當(dāng)前社會(huì)對(duì)于“煤老板”等采礦權(quán)擁有者爭議的眾多原因之一。

通過物權(quán)法的立法規(guī)制和建立自然資源的用益物權(quán)制度來加強(qiáng)對(duì)于資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)的初衷固然是好的，但如何才能真正使制度、法律發(fā)揮其應(yīng)有的作用，筆者認(rèn)為還需要有更務(wù)實(shí)的審視。就采礦權(quán)而言，首先，無論從理論角度抑或?qū)崉?wù)角度而言，采礦權(quán)的出讓都應(yīng)定位為一種“準(zhǔn)所有權(quán)”的出讓而非用益物權(quán)的出讓，即使實(shí)踐中由于各種原因的限制無法以所有權(quán)之名進(jìn)行出讓，也不應(yīng)將其簡單得視為用益物權(quán)而貶低其價(jià)值，對(duì)其法律性質(zhì)、客觀價(jià)值都應(yīng)有實(shí)事求是的評(píng)價(jià)。這樣一方面是基于礦產(chǎn)資源的稀缺性和不可再生性，另一方面也是為了防止國有資產(chǎn)的流失，調(diào)整利益分配機(jī)制。其次，對(duì)于采礦權(quán)的價(jià)值應(yīng)有更客觀、合理的評(píng)估，既要包括所出讓的礦產(chǎn)資源的合理價(jià)值（綜合考慮市場供求關(guān)系和礦產(chǎn)資源的稀缺性、不可再生性）和礦區(qū)土地、草原、林木、水源等的使用費(fèi)，還要考慮國家在前期勘探過程中所付出的成本。最后，對(duì)于采礦行為給生態(tài)環(huán)境所造成的破壞，國家可以收取一定的環(huán)境治理、恢復(fù)費(fèi)用，作為環(huán)境保護(hù)的基金。

我國在采礦權(quán)領(lǐng)域出現(xiàn)的問題在其他自然資源的使用、出讓上也或多或少的存在，缺乏可持續(xù)發(fā)展的觀念和生態(tài)文明制度的不完善是造成這些問題的根本原因。推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，從法律角度而言，通過立法建立切實(shí)反映自然資源市場供求關(guān)系和稀缺性的資源有償使用制度，利用稅收等手段補(bǔ)償自然資源開發(fā)過程中對(duì)于環(huán)境的破壞，加強(qiáng)對(duì)于濫用自然資源和破壞生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法、處罰力度，才能保證自然資源的“等價(jià)有償”和實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，才能切實(shí)保護(hù)國家的自然資源所有權(quán)、保障公民的環(huán)境權(quán)益，也才能真正促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的永續(xù)發(fā)展。