民訴法修改對基層院民行檢察工作的幾點影響

黃森平

摘要：2012年8月31日全國人大常委會通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，對民訴法進(jìn)行了重大修改。本文分析了此次修法對基層民事檢察工作造成的影響，得出本次修法將改變基層民事檢察的工作重心和結(jié)構(gòu)的結(jié)論，認(rèn)為抗訴案件的辦理不再是工作的唯一中心，調(diào)解監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督和程序監(jiān)督將在基層民事檢察中占據(jù)越來越重要的地位。

關(guān)鍵詞：民訴法 民事檢察 影響

一、抗訴作為民行檢察多元化監(jiān)督格局唯一中心的地位受到挑戰(zhàn)

長期以來，抗訴是法律明文賦予民行檢察的“剛性”權(quán)力，也是這次民訴法修改前法律明文規(guī)定的民行檢察監(jiān)督的唯一方式。在2010年7月召開的全國檢察機(jī)關(guān)第二次民事行政檢察工作會議上，曹建明檢察長明確提出了著力構(gòu)建以抗訴為中心的多元化監(jiān)督格局。在此次修法前，提請抗訴工作一直是基層院民行檢察部門的主要工作，甚至是一些地方基層院民行檢察部門的唯一工作，具有舉證輕重的重要地位，是民行檢察唯一監(jiān)督方式或者是民行檢察多元化監(jiān)督格局的唯一中心。

此次民訴法修改，給當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請再審檢察建議或者抗訴設(shè)置了一個前置程序，即必須先向法院申請再審，符合特定條件時才能到檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。這一前置程序，對檢察機(jī)關(guān)的民事抗訴案件的辦理產(chǎn)生了重要影響。因為民事檢察抗訴工作的辦案常規(guī)流程是，當(dāng)事人申請、檢察機(jī)關(guān)審查并作出是否監(jiān)督?jīng)Q定，即檢察機(jī)關(guān)一般都是依據(jù)當(dāng)事人的申請來審查民事生效裁判是否應(yīng)當(dāng)監(jiān)督，無當(dāng)事人申請完全依職權(quán)自行發(fā)現(xiàn)而作出抗訴或者再審檢察建議的案件幾乎沒有。理論上普遍認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要監(jiān)督公權(quán)力是否依法行使，而民事權(quán)利是“私權(quán)利”，當(dāng)事人可以自行處分，只要不損害國家利益、社會公共利益和第三人的合法權(quán)益；因此，只要無人申請或者說所有人均服從裁判，即使符合提出抗訴或者再審檢察建議的條件，檢察機(jī)關(guān)也不宜直接監(jiān)督，除非裁判損害了國家利益、社會公共利益。在檢察實踐中，當(dāng)事人提出申請通常也是檢察機(jī)關(guān)提出抗訴或者再審檢察建議必不可少的前提條件。筆者認(rèn)為，這樣修改表面上似乎擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，實際上是限制了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，因為之前實踐中當(dāng)事人不服法院生效裁判可直接到檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，而現(xiàn)在則必須先向法院申請再審然后在符合條件時才可以到檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。這一修改，必將使再審案件數(shù)量進(jìn)一步減少。從邏輯上講，審得越多、出現(xiàn)錯誤的概率越小，一個民事案件經(jīng)過法院一審、二審、再審等多次審理后，法院最終裁判出現(xiàn)明顯錯誤的幾率將很小。事實上，從今年1月1日修改后的民訴法實施以來，筆者所在的檢察院受理的民事抗訴案件與往年相比已大為減少，案件受理數(shù)下降十分明顯。

民事抗訴案件案源減少已成為民行檢察監(jiān)督面臨的主要難題之一，傳統(tǒng)的抗訴業(yè)務(wù)工作面臨諸多困難。受辦案數(shù)量急劇減少的影響，抗訴工作在民行檢察工作中的地位和權(quán)重正受到極大挑戰(zhàn)，將難以保住其民行檢察多元化監(jiān)督格局的唯一中心地位；若檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對不當(dāng)，抗訴工作甚至有可能喪失民行檢察監(jiān)督的中心地位。

就我國現(xiàn)行法律而言，賦予檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟活動進(jìn)行法律監(jiān)督的方式相對較少，具有強制力的“硬性”手段更少。修改后的民訴法，實際上也只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提出抗訴和檢察建議這兩種監(jiān)督方式，基層檢察院只能提請上級檢察院抗訴或者向同級法院提出檢察建議。新增的檢察建議監(jiān)督方式，民訴法并沒有規(guī)定其任何“強制”效力，效果如何有待于實踐檢驗，司法實踐中法院對檢察建議束之高閣、置之不理的現(xiàn)象并不鮮見?？乖V具有強制法院啟動再審的效力，抗訴權(quán)仍然是檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門最重要的權(quán)力之一。強化民行法律監(jiān)督職能，就必須高度重視民事抗訴工作，使其不斷發(fā)展和完善。就基層檢察院民行檢察部門而言，一方面要加強自身隊伍建設(shè)、提高辦案水平，辦好每一起提請抗訴或者再審檢察建議案件，把好案件質(zhì)量關(guān)；另一方面要不斷發(fā)展創(chuàng)新總結(jié)，為相關(guān)法律制度的修改完善提供寶貴的實踐經(jīng)驗，尤其是要設(shè)法推動解決再審檢察建議效力較為薄弱的問題。

二、民事執(zhí)行監(jiān)督將成為基層院民行檢察工作的重要組成部分

在這次民訴法修改前的很長時間，很多地方的法院都不愿意接受檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督，理由是沒有法律明文規(guī)定。直到2011年3月10日最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》，決定在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督的試點工作，法院的態(tài)度才發(fā)生明顯變化，逐漸接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

新民訴法明確將民事執(zhí)行活動納入到檢察監(jiān)督的范圍?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第十四條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督。”第二百三十五條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！狈擅鞔_授權(quán)，為民行檢察對民事執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督提供了直接依據(jù)。法院“執(zhí)行亂、執(zhí)行難”問題，是實踐中長期存在的一大詬病，社會普遍要求對法院的執(zhí)行活動加強監(jiān)督，立法部門這次修法就是回應(yīng)社會的這種呼聲，探索通過檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督來破解該難題。有社會需求、有法律根據(jù)，基層院辦理的民事執(zhí)行活動案件將會呈增長趨勢，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督將成為基層院民行部門的一大主要業(yè)務(wù)。

三、程序監(jiān)督、調(diào)解監(jiān)督將成為基層院民行檢察工作的重要組成部分

新民訴法第二百零八條第三款規(guī)定：“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議?！痹摋l文是民行檢察部門對法院民事訴訟活動程序監(jiān)督的直接依據(jù)，也是修改后的民訴法新賦予檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，是一項新型業(yè)務(wù)。程序監(jiān)督將原來民行檢察監(jiān)督由單純的對生效裁判的事后監(jiān)督，發(fā)展到對訴訟活動過程進(jìn)行事中監(jiān)督、過程監(jiān)督。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)可以及時對正在進(jìn)行當(dāng)中的民事訴訟活動的違法行為及時監(jiān)督、及時要求法院糾正，具有重要意義。開展好該項工作，一方面可以擴(kuò)大民行檢察的影響和地位，一方面可以節(jié)約司法資源、維護(hù)公平正義。

新民訴法第二百零八條第一款規(guī)定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴?！痹摋l第二款規(guī)定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”按照以上條文規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以對損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書進(jìn)行監(jiān)督，但由于國家利益和社會公共利益難以界定，實踐中可能發(fā)生爭議。