小議我國(guó)立法聽(tīng)證制度

杜超

【摘 要】立法聽(tīng)證是立法過(guò)程中的重要程序，對(duì)保證立法科學(xué)性和立法民主化有重要意義。立法聽(tīng)證源于西方國(guó)家，我國(guó)目前處于立法聽(tīng)證制度建立的起步階段。西方國(guó)家的立法聽(tīng)證制度經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的探索發(fā)展已經(jīng)相對(duì)成熟完善，而我國(guó)尚需更多的實(shí)踐探索。鑒于我國(guó)的國(guó)情，聽(tīng)證制度的移植是一個(gè)長(zhǎng)期而艱難的過(guò)程，應(yīng)該在現(xiàn)有制度實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，積極借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善我國(guó)的立法聽(tīng)證制度。

【關(guān)鍵詞】立法聽(tīng)證；制度移植；完善

聽(tīng)證制度，最早起源于英國(guó)，理論依據(jù)來(lái)自自然法中的自然公正原則。聽(tīng)證制度由最初創(chuàng)始時(shí)僅僅適用于司法審判，體現(xiàn)司法的公平性和救濟(jì)原則，逐步擴(kuò)展適用范圍，延伸至立法活動(dòng)和行政活動(dòng)中，于是出現(xiàn)立法聽(tīng)證制度和行政聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度的廣泛適用對(duì)提升立法與行政的民主化程度與科學(xué)性有重要意義，是一條立法者管理者與民眾溝通的重要途徑。

聽(tīng)證制度中的立法聽(tīng)證理論依據(jù)有別于行政聽(tīng)證。立法聽(tīng)證的重要性源于兩方面。第一，隨著社會(huì)的發(fā)展，立法活動(dòng)日益復(fù)雜化，法律滲透于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，往往有很強(qiáng)的專業(yè)性，立法者需要專業(yè)人士客觀全面的意見(jiàn)，以保障立法的科學(xué)性。第二，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，有不同的利益集團(tuán)，訴求不一，立法要兼顧各方利益，進(jìn)行協(xié)調(diào)，就需要有程序可供各方進(jìn)行訴求，做到立法中各方利益的協(xié)調(diào)。[1]

在我國(guó)，法律是人民意志的體現(xiàn)，要求法律制定過(guò)程體現(xiàn)民主性、科學(xué)性、公開(kāi)性。立法聽(tīng)證作為一項(xiàng)引進(jìn)的制度對(duì)此有很大的積極作用，《立法法》第34條規(guī)定：列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。

一、我國(guó)立法聽(tīng)證存在的問(wèn)題

1、聽(tīng)證規(guī)則的法律依據(jù)過(guò)于模糊

聽(tīng)證制度的建立，必須要有明文的法條作為法律依據(jù)。在地方的立法實(shí)踐中，立法聽(tīng)證規(guī)則的法律依據(jù)來(lái)源于上文提到的《立法法》第34條，提到聽(tīng)證的條文只有一句，即聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。《立法法》的此項(xiàng)規(guī)定是對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)作出的，并非對(duì)地方人大進(jìn)行規(guī)定，調(diào)整對(duì)象并非是地方立法機(jī)構(gòu)。實(shí)際上《立法法》第34條在法律效力上并無(wú)約束，只是作為一個(gè)參考借鑒。但是即使只是參考借鑒，《立法法》對(duì)聽(tīng)證會(huì)的規(guī)定也過(guò)于模糊。首先聽(tīng)證會(huì)并非作為立法活動(dòng)的表程序程序，其次，聽(tīng)證會(huì)也不是聽(tīng)取意見(jiàn)過(guò)程的必要選擇，只是可供選擇的形式之一。聽(tīng)取意見(jiàn)的方式法律規(guī)定有很多種，在聽(tīng)取意見(jiàn)的過(guò)程中，聽(tīng)證會(huì)也不一定要舉行。

目前各地實(shí)踐的情況是進(jìn)行探索進(jìn)行嘗試。因?yàn)椤读⒎ǚā分袥](méi)有明確規(guī)定，所以地方立法中雖然依據(jù)《立法法》制定規(guī)則，但更多的內(nèi)容是依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)定。這樣有一定的優(yōu)勢(shì)，非常靈活，但最終還是需要在上位法中完善對(duì)聽(tīng)證制度的規(guī)定。

2、聽(tīng)證客體范圍混亂

聽(tīng)證客體即聽(tīng)證行為所指向的法律法規(guī)或草案。由于前文所述，《立法法》中對(duì)聽(tīng)證規(guī)則的規(guī)定過(guò)于模糊，所以中央到地方，聽(tīng)證客體的范圍就沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。大體上來(lái)講，聽(tīng)證會(huì)在如下幾種情況下召開(kāi)。第一，涉及公民，法人或者其他組織重大利益的，如山東省、甘肅省、湖北省、河南省、江西省等。第二，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大影響的，如湖北省、河南省、西寧市、無(wú)錫市、鄭州市。第三，法規(guī)草案內(nèi)容有較大爭(zhēng)議的，如山東省、江西省、甘肅省、寧波市、貴陽(yáng)市、西寧市、無(wú)錫市、福州市、鄭州市、深圳市等。第四，社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)或難點(diǎn)的。如湖北省、貴陽(yáng)市、福州市、深圳市。還有其他情況，如設(shè)計(jì)特定組織和個(gè)人的權(quán)力、義務(wù)的，對(duì)法規(guī)草案需要廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)或者進(jìn)一步了解民意的，制定、修改或者廢止地方性法規(guī)的可行性、必要性有較大爭(zhēng)議的。[2]

其實(shí)，客體的混亂最終原因有兩點(diǎn)，一是上位法律規(guī)范不明，二是聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)需要較大成本，究竟如何操作才符合實(shí)際，尚未得出明確答案。目前我國(guó)出于法治化快速發(fā)展的時(shí)期，立法活動(dòng)十分頻繁，每年中央到地方都有很多法律法規(guī)出臺(tái)，如果所有法律法規(guī)的出臺(tái)都要經(jīng)過(guò)聽(tīng)證會(huì)的程序，顯然非常不現(xiàn)實(shí)。那就需要?jiǎng)澇鲆粋€(gè)界限，確定究竟何種情況需要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。

3、聽(tīng)證會(huì)參與程度不高

聽(tīng)證會(huì)能否真正起到應(yīng)有作用，和公眾參加聽(tīng)證會(huì)的熱情是分不開(kāi)的。目前的現(xiàn)狀是，聽(tīng)證會(huì)正慢慢走入公眾視野，但是公眾對(duì)立法聽(tīng)證會(huì)的參與熱情不高。聽(tīng)證會(huì)走形式、走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象較多，公眾對(duì)立法聽(tīng)證的了解不夠深也不夠及時(shí)，立法聽(tīng)證也很難真正的起到收集意見(jiàn)的作用。在我國(guó)，聽(tīng)證會(huì)的與會(huì)名單很多情況下有組織方擬定，并邀請(qǐng)人員，社會(huì)公眾缺乏一個(gè)有效參與的途徑。在國(guó)外，聽(tīng)證會(huì)有很多民間的利益集團(tuán)表達(dá)意志。[3]我國(guó)公眾參與聽(tīng)證多以個(gè)人身份參加，這樣其實(shí)不利于表達(dá)意見(jiàn)，如果可以形成利益團(tuán)體，就能更加有效的表達(dá)意志，影響立法。

4、聽(tīng)證效力不夠

在我國(guó)，對(duì)聽(tīng)證會(huì)的定義即為收集意見(jiàn)的方法，聽(tīng)證會(huì)對(duì)立法的影響效力是不確定的。目前我國(guó)大部分立法機(jī)關(guān)對(duì)立法聽(tīng)證的定位僅僅是形式意義上的，將其作為一種體現(xiàn)立法民主性、增強(qiáng)立法公開(kāi)透明性的創(chuàng)新形式，實(shí)質(zhì)功能不太重視。聽(tīng)證過(guò)程中會(huì)有想法意見(jiàn)提出，但是這些想法意見(jiàn)最終對(duì)立法有多大的影響無(wú)從知曉。公眾的意見(jiàn)是否真正被重視也無(wú)從得知。這也是導(dǎo)致參與熱情不高的原因。

二、對(duì)立法聽(tīng)證現(xiàn)有問(wèn)題的解決思路

其實(shí)，所有這些問(wèn)題的出現(xiàn)都可以最終歸結(jié)于，目前我國(guó)的立法聽(tīng)證制度出于起步階段，有很多需要探索論證的環(huán)節(jié)，所以無(wú)法提出一個(gè)完備有效的操作規(guī)程，也就無(wú)法在《立法法》中做出詳盡規(guī)定，并指導(dǎo)地方。

作者認(rèn)為，立法聽(tīng)證的完善，切入點(diǎn)不是由上而下，有條文到實(shí)踐，而是應(yīng)該從地方實(shí)踐探索，逐級(jí)向上反饋，最終建立相對(duì)完善的聽(tīng)證制度。我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，各地發(fā)展情況差別很大，在立法聽(tīng)證的進(jìn)程上很難統(tǒng)一步伐。目前各地都進(jìn)行一定的探索，這樣其實(shí)也是個(gè)好消息，可以使聽(tīng)證制度更具可行性。

聽(tīng)證活動(dòng)需要較大的成本，更需要精確分配立法資源。既不能濫聽(tīng)證，也不能不聽(tīng)證，同時(shí)也不能把聽(tīng)證搞成形式主義。對(duì)聽(tīng)證制度的完善，應(yīng)該從與公眾直接連接的信息反饋著手。公眾對(duì)聽(tīng)證會(huì)最直觀的認(rèn)識(shí)，就是自己的意見(jiàn)有沒(méi)有被重視，提出意見(jiàn)后情況是怎樣的。聽(tīng)證會(huì)應(yīng)該有反饋環(huán)節(jié)，即總結(jié)聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)收集情況，做成報(bào)告，及時(shí)告知公眾立法過(guò)程中聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)的效果，采納與否，原因?yàn)楹?。這才是聽(tīng)證制度的生命力所在。

接下來(lái)要完善的是法律支持，需要有法律專業(yè)人士為公眾提供解讀。因?yàn)榱⒎ㄊ菍I(yè)性技術(shù)性極強(qiáng)的活動(dòng)，公眾很難通過(guò)自身能力了解立法條文的真正含義，這是就需要法律技術(shù)支持，這樣才能更好的理解法條本意，提出自己的意見(jiàn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]陳俊.推進(jìn)我國(guó)立法聽(tīng)證的制度建設(shè)[J].人大研究，2003（1）.

[2]楊勝.我國(guó)立法聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題[J].學(xué)理論，2010（35）.

[3]李志翀，趙海晶.國(guó)外公眾參與地方立法的相關(guān)制度及其借鑒意義[J]湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（5）：28-32.