關(guān)于我國(guó)應(yīng)急管理體制建設(shè)的思考

陳培良

摘 要 我國(guó)已建立的應(yīng)急管理模式具有統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)分工負(fù)責(zé)等特點(diǎn)，但也存在權(quán)責(zé)不不夠明晰等不足，完善我國(guó)我國(guó)的應(yīng)急管理體制，當(dāng)務(wù)之急是發(fā)揮地方政府在應(yīng)急管理中的主題作用，同時(shí)做好完善各地區(qū)和部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化各級(jí)地方政府的綜合協(xié)調(diào)能力等工作。

關(guān)鍵詞 應(yīng)急管理 體制 現(xiàn)狀 優(yōu)化

在我國(guó)，應(yīng)急管理體制可定義為：國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公眾等利益相關(guān)方參與處置突發(fā)事件時(shí)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和權(quán)限劃分等方面的制度、體系、方法和形式等的總稱(chēng)。當(dāng)前，我國(guó)正處在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)雙重轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，在利益格局激烈調(diào)整的過(guò)程中，各類(lèi)刑事犯罪、治安事件和民事行政糾紛、群體性事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，對(duì)自然資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)使生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞，導(dǎo)致一些自然災(zāi)害的危害加劇。經(jīng)多年努力，我國(guó)在處置各種公共事件中，已積累了不少經(jīng)驗(yàn)，形成了比較有效的管理模式，但也存在一些不足和問(wèn)題。

一、我國(guó)應(yīng)急管理體制的主要特點(diǎn)

通過(guò)不斷摸索和借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)逐漸形成了以中央政府為主的應(yīng)急管理模式，即由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，分部門(mén)按類(lèi)別處置各類(lèi)突發(fā)公共事件的模式。這種模式的主要特點(diǎn)是：

一是統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)分工負(fù)責(zé)。應(yīng)急管理通常不是一項(xiàng)由單個(gè)政府部門(mén)就能完成的工作，在很多情況下，它涉及到多個(gè)部門(mén)，因此，必須在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，建立有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。我國(guó)應(yīng)急管理的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院，主要職責(zé)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)對(duì)全國(guó)各類(lèi)突發(fā)公共事件的預(yù)防和處置。國(guó)務(wù)院辦公廳下設(shè)應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)等職責(zé)。日常的辦事機(jī)構(gòu)則設(shè)在對(duì)口主管部門(mén)，以便統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)各部門(mén)、各地區(qū)的應(yīng)急處置工作。

二是實(shí)行分級(jí)管理、建立機(jī)構(gòu)體系。為了便于實(shí)施管理，在條塊關(guān)系上，我國(guó)是按照突發(fā)公共事件的規(guī)模范圍，實(shí)行分級(jí)管理的。而對(duì)由以地方為主處置的各種突發(fā)公共事件，國(guó)務(wù)院各部門(mén)則履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和幫助的職責(zé)，實(shí)行條塊結(jié)合管理。通過(guò)處置2003年的“非典”、2005年的“禽流感”、2008年的“冰雪災(zāi)害”和汶川“特大地震”等重大突發(fā)公共事件，國(guó)務(wù)院承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)的部門(mén)，均建立了相應(yīng)的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、信息通訊系統(tǒng)、防災(zāi)設(shè)施裝備、應(yīng)急救援隊(duì)伍，建立了監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)體系、組織指揮體系和救援救助體系。

三是健全法律體系，完善預(yù)案框架。鑒于近年來(lái)各類(lèi)突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，人民生命財(cái)產(chǎn)受到不同程度的威脅，為加強(qiáng)應(yīng)急管理，我國(guó)已相繼頒布了有關(guān)法律35件，行政法規(guī)36件，部門(mén)規(guī)章55件。其中，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布實(shí)施，則標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理法律體系已基本形成。為了完善全國(guó)統(tǒng)一的各級(jí)應(yīng)急預(yù)案框架體系，在各部門(mén)已經(jīng)制定的應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院成立應(yīng)急管理辦公室并組織有關(guān)部門(mén)進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案的編制和修改工作，基本建立了相互配套的國(guó)家應(yīng)急預(yù)案框架體系。

二、存在的不足和問(wèn)題

我國(guó)目前的應(yīng)急管理中還存在一些不足與問(wèn)題，主要是：

第一，職責(zé)職權(quán)尚不清晰明確。由于實(shí)行的是條塊相結(jié)合的模式，在職權(quán)劃分上，還存在不夠清晰、不夠明確的不足。實(shí)踐操作中，常出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難、管理脫節(jié)、行動(dòng)銜接不到位、配合不密切等問(wèn)題； 由于地方在應(yīng)急管理中得到的授權(quán)不足，其作用難以得到充分發(fā)揮。

第二，綜合性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力不足。分管以部門(mén)為基礎(chǔ)的監(jiān)測(cè)體系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估較為有力可靠，但由于綜合性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和趨勢(shì)預(yù)測(cè)更急復(fù)雜，更加困難，所以至今我國(guó)還未建立起科學(xué)的綜合評(píng)估和趨勢(shì)預(yù)測(cè)的指標(biāo)體系。

第三，缺乏完善的信息溝通與共享。我國(guó)目前的應(yīng)急信息報(bào)告，在標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限和責(zé)任等方面，還存在不明確、不規(guī)范的因素，從而導(dǎo)致各信息系統(tǒng)之間相互分割，缺乏互通互連和信息資源難以共享等問(wèn)題，綜合性信息的收集分析和綜合性信息平臺(tái)建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)的應(yīng)急管理體制的實(shí)施措施

（一）不斷完善應(yīng)急管理中地區(qū)和部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制是我國(guó)目前的應(yīng)急管理體制中的突出不足，也是我們必須盡快著手解決的重要問(wèn)題。為優(yōu)化地區(qū)和部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可以從以下幾個(gè)方面著手：一是日常的信息聯(lián)動(dòng)。各級(jí)政府的應(yīng)急管理辦公室應(yīng)該切實(shí)承擔(dān)起信息匯總職能，通過(guò)與各專(zhuān)業(yè)應(yīng)急部門(mén)、垂直部門(mén)以及相鄰地方政府在應(yīng)急信息方面的聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)條塊之間、區(qū)域之間和部門(mén)之間的信息共享；二是各部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)。要通過(guò)應(yīng)急管理的法律、法規(guī)和預(yù)案，明確各種突發(fā)事件的主管部門(mén)、協(xié)助部門(mén)以及他們所要履行的職責(zé)、權(quán)力和程序等，一旦發(fā)生突發(fā)事件，有關(guān)部門(mén)就可按職責(zé)進(jìn)入相應(yīng)角色；三是相鄰地方政府之間的聯(lián)動(dòng)。中央政府要積極倡導(dǎo)和協(xié)調(diào)各相鄰地方政府，通過(guò)協(xié)議，建立跨區(qū)域的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，例如日常應(yīng)急信息的相互通報(bào)制度、應(yīng)急救援物資和管理人員的互助機(jī)制等。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)政府應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)能力

不斷提高各級(jí)政府的綜合協(xié)調(diào)能力是處置突發(fā)公共事件的基本要求。突發(fā)事件的應(yīng)急管理往往要涉及到不同的部門(mén)、不同區(qū)域的相互聯(lián)動(dòng)，因此，必須在危機(jī)發(fā)生的初始階段就以最快的速度，調(diào)動(dòng)集合訓(xùn)練有素的專(zhuān)業(yè)人員，配齊備全必要的物質(zhì)和設(shè)備，迅速查明事件產(chǎn)生的原因以及影響程度和范圍，并根據(jù)具體情況實(shí)施應(yīng)急管理計(jì)劃方案。也就是說(shuō)，要搞好對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理，必須強(qiáng)化各級(jí)政府發(fā)布命令以協(xié)調(diào)公共部門(mén)行動(dòng)的權(quán)利。不斷加強(qiáng)和完善各級(jí)政府應(yīng)急管理辦公室的綜合職能，使之真正成為協(xié)調(diào)各方面資源來(lái)進(jìn)行應(yīng)對(duì)工作的樞紐。當(dāng)部門(mén)應(yīng)對(duì)工作不能有效遏制事態(tài)的發(fā)展，需要更多的人力、物力和財(cái)力支持時(shí)，應(yīng)急辦應(yīng)立即上報(bào)應(yīng)急委和應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)在應(yīng)急委的領(lǐng)導(dǎo)下做出決策之后，應(yīng)急辦應(yīng)立即協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行支持和幫助，相關(guān)部門(mén)對(duì)應(yīng)急辦的協(xié)調(diào)工作要給予積極的配合。

（三）逐步建立應(yīng)急管理資源信息庫(kù)

建立一套全面而系統(tǒng)的應(yīng)急資源信息庫(kù)，是各級(jí)政府的應(yīng)急管理辦公室發(fā)揮中樞作用的基礎(chǔ)和前提。如果應(yīng)急辦不能準(zhǔn)確有效地掌握本區(qū)域內(nèi)的所有應(yīng)急資源信息，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，它就無(wú)法有效發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的作用。在當(dāng)今，發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)為打造全面而系統(tǒng)的應(yīng)急資源信息庫(kù)提供了技術(shù)支撐。一套全面而系統(tǒng)的應(yīng)急管理資源信息庫(kù)至少要包含應(yīng)急物資信息庫(kù)、危險(xiǎn)源信息庫(kù)、應(yīng)急人員信息庫(kù)等內(nèi)容。而且，地方政府的應(yīng)急資源信息庫(kù)都是全國(guó)應(yīng)急資源信息庫(kù)的分支，也是建立全國(guó)性應(yīng)急資源信息庫(kù)的前提。只有各級(jí)地方政府都建立了比較完善的應(yīng)急資源信息庫(kù)，才能借助于網(wǎng)絡(luò)，形成全面、系統(tǒng)的全國(guó)應(yīng)急資源信息庫(kù)。以應(yīng)急資源信息庫(kù)為依據(jù)，應(yīng)急管理的決策者就能夠全面地了解和掌握可用于應(yīng)急管理的人員和物資儲(chǔ)備情況，一旦應(yīng)急工作需要，就可以隨時(shí)調(diào)用。

（四）完善統(tǒng)一的應(yīng)急管理信息平臺(tái)

由于突發(fā)事件具有起因復(fù)雜、牽涉面廣、影響范圍大等特征，因此在中央與地方之間、地方與地方之間、部門(mén)與部門(mén)之間，建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理信息平臺(tái)十分重要。這個(gè)平臺(tái)主要發(fā)揮信息綜合作用，應(yīng)在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，整合各地方政府、各垂直部門(mén)系統(tǒng)以及跨區(qū)域的道路和江河的應(yīng)急管理信息資源，建立起一個(gè)能夠進(jìn)行資源共享、互相聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理信息互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。首先，各地方政府應(yīng)急管理辦公室要承擔(dān)起本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急管理信息匯總責(zé)任。這同時(shí)也是國(guó)家相關(guān)法律賦予各級(jí)應(yīng)急辦的基本職能之一。其次，垂直管理部門(mén)的應(yīng)急管理信息要實(shí)現(xiàn)本系統(tǒng)內(nèi)的上下溝通和共享。垂直部門(mén)本身應(yīng)該建立起統(tǒng)一的危機(jī)管理信息網(wǎng)絡(luò)，以實(shí)現(xiàn)本系統(tǒng)內(nèi)的應(yīng)急管理信息聯(lián)動(dòng)互享。再次，對(duì)于一些特殊的跨區(qū)域道路和江河的應(yīng)急管理，也要建立貫穿在整個(gè)區(qū)域的信息網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中。最后，要實(shí)現(xiàn)各垂直部門(mén)、道路和江河的跨區(qū)域信息網(wǎng)絡(luò)與地方政府的對(duì)接聯(lián)網(wǎng)，以保證國(guó)務(wù)院與各地區(qū)、各部門(mén)之間的聯(lián)絡(luò)暢通，便于上傳下達(dá)、下情上報(bào)，真正實(shí)現(xiàn)以應(yīng)急管理辦公室為中樞紐帶的信息共享聯(lián)動(dòng)。

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（作者單位：海軍工程大學(xué)理學(xué)院）