常德市土地整治戰(zhàn)略研究

楊翊鈞

摘 要 目前，土地整治工作正處于重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，但土地利用形勢(shì)卻不容樂(lè)觀，保護(hù)耕地和保障發(fā)展用地正面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)，迫切需要從戰(zhàn)略的角度上來(lái)開(kāi)展土地整治研究，以便更好地服務(wù)于保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。本研究基于SWOT分析方法，揭示了常德市土地整治的戰(zhàn)略背景，根據(jù)土地整治戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的背景與思想，提出了市域?qū)用嫔贤恋卣蔚膽?zhàn)略重點(diǎn)，并根據(jù)土地整治的基本原則，提出了一系列措施來(lái)保證戰(zhàn)略的實(shí)施。本研究有利于保證土地整治規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要相協(xié)調(diào)，有利于土地整治規(guī)劃的有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞 土地整治 土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)村土地

引言

土地整治是指對(duì)宜耕未利用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，對(duì)“田、水、路、林、村”實(shí)行綜合整治，對(duì)歷史遺留工礦廢棄地和自然災(zāi)害損毀地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)，是土地整理、土地開(kāi)發(fā)、損毀土地復(fù)墾的統(tǒng)稱(chēng)。

土地整治戰(zhàn)略研究是土地整治規(guī)劃的重要內(nèi)容，重點(diǎn)在于確立規(guī)劃的戰(zhàn)略思想及戰(zhàn)略重點(diǎn)。從以往的規(guī)劃來(lái)看，對(duì)土地整治的戰(zhàn)略研究不夠深入，致使土地整治規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求錯(cuò)位，從而使土地整治規(guī)劃難以真正有效的實(shí)施。因此，制定有利于促進(jìn)城市化進(jìn)程、有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的土地整治戰(zhàn)略，不僅對(duì)協(xié)調(diào)土地各利益相關(guān)方面格外重要，而且對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、區(qū)域概況

本研究范圍為常德市行政區(qū)域內(nèi)全部縣市區(qū)。市域?qū)僦衼啛釒虮眮啛釒н^(guò)渡的濕潤(rùn)季風(fēng)氣候；市域地貌類(lèi)型多樣，以平原為主，山、丘、崗、湖兼有；市域水系發(fā)育，河網(wǎng)密布，市域土壤類(lèi)型多樣；2012年，全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入16638元，農(nóng)民人均純收入5935元。

二、土地整治戰(zhàn)略的SWOT分析

（一）土地利用戰(zhàn)略的SWOT分析方法

SWOT分析是戰(zhàn)略研究的一種最常用的分析方法， 由20 世紀(jì) 80 年代由美國(guó)舊金山大學(xué)管理學(xué)教授韋里克提出[3]。常規(guī)的SWOT分析方法，不能滿(mǎn)足系統(tǒng)分析的需求。筆者在分析常德市土地利用現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題基礎(chǔ)上，將土地整治戰(zhàn)略分析改進(jìn)為SWOT要素分析和戰(zhàn)略體系制定二個(gè)方面，以期能夠制定更加科學(xué)的、合理的、符合區(qū)域特點(diǎn)的土地整治戰(zhàn)略。

（二）土地整治戰(zhàn)略分析

1、土地整治戰(zhàn)略SWOT要素分析

內(nèi)部條件分析

（1）內(nèi)部因素的篩選

根據(jù)常德市域內(nèi)的自然環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、土地利用狀況、土地整治進(jìn)展等方面來(lái)分析內(nèi)部條件（表1）。

（2）內(nèi)部因素的評(píng)價(jià)

內(nèi)部因素評(píng)價(jià)矩陣是目前對(duì)內(nèi)部因素進(jìn)行分析的一種有效工具，其做法是從優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)兩個(gè)方面找出影響土地整治戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵因素，根據(jù)各個(gè)因素影響程度的大小確定權(quán)重，再按土地整治戰(zhàn)略對(duì)各關(guān)鍵因素的有效反映程度對(duì)各關(guān)鍵因素進(jìn)行評(píng)分，最后算出土地整治戰(zhàn)略?xún)?nèi)部條件的總加權(quán)分?jǐn)?shù)。

具體來(lái)講，內(nèi)部因素評(píng)價(jià)矩陣可以按如下五個(gè)步驟來(lái)建立。一是列出在內(nèi)部分析過(guò)程中確定的關(guān)鍵因素。二是給每個(gè)因素賦權(quán)重，其數(shù)值范圍由0.0到1.0。三是對(duì)各因素進(jìn)行評(píng)分。1分代表重要弱點(diǎn)，2分代表次要弱點(diǎn)，3分代表次要優(yōu)勢(shì)，4分代表重要優(yōu)勢(shì)。四是用每個(gè)因素的權(quán)重乘以它的評(píng)分，即得到每個(gè)因素的加權(quán)分?jǐn)?shù)。五是將所有因素的加權(quán)分?jǐn)?shù)相加，得到區(qū)域土地整治戰(zhàn)略?xún)?nèi)部條件的總加權(quán)分?jǐn)?shù)。

根據(jù)前述的內(nèi)部因素及其權(quán)重與加權(quán)分?jǐn)?shù)的計(jì)算方法，構(gòu)建常德市土地整治戰(zhàn)略?xún)?nèi)部條件IFE矩陣（表2）。

通過(guò)計(jì)算可知，常德市土地整治戰(zhàn)略?xún)?nèi)部條件因素的總加權(quán)得分2.7289。這說(shuō)明常德市土地整治工作較好的把握了各項(xiàng)內(nèi)部條件的因素，發(fā)揮了主觀能動(dòng)性，調(diào)動(dòng)了內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)。同時(shí)，這種優(yōu)勢(shì)也不是很明顯，因此，需要進(jìn)一步對(duì)市域土地整治戰(zhàn)略進(jìn)行深入研究，通過(guò)改造劣勢(shì)，提升現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，全面推進(jìn)市域土地整治。

外部條件分析

（1）外部因素的篩選

外部因素一般包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的信息。根據(jù)常德市的實(shí)際，列出常德市土地整治外部條件的因素（表3）。

（2）外部因素的評(píng)價(jià)

外部因素評(píng)價(jià)矩陣是一種對(duì)外部條件因素進(jìn)行分析的工具，其做法是從機(jī)遇和挑戰(zhàn)兩個(gè)方面找出影響土地整治未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵因素，根據(jù)各個(gè)因素影響程度的大小確定權(quán)重，再按土地整治對(duì)各關(guān)鍵因素的有效反應(yīng)程度對(duì)各關(guān)鍵因素進(jìn)行評(píng)分，最后算出土地整治的總加權(quán)分?jǐn)?shù)，其計(jì)算方法和計(jì)算步驟與內(nèi)部因素評(píng)價(jià)矩陣相同。

根據(jù)前述的外部因素及其權(quán)重與加權(quán)分?jǐn)?shù)的計(jì)算方法，構(gòu)建常德市土地整治戰(zhàn)略外部條件矩陣（表4）。

通過(guò)計(jì)算可知，常德市土地整治戰(zhàn)略外部條件因素的總加權(quán)得分2.1048。這表明常德市土地整治在利用外部機(jī)會(huì)和回避外部威脅方面水平較低，深入研究制定符合常德市實(shí)際情況的土地整治戰(zhàn)略十分必要和緊迫。

2、土地整治戰(zhàn)略分析

在分析常德市土地整治戰(zhàn)略實(shí)施的內(nèi)、外部條件因素的基礎(chǔ)上，運(yùn)用SWOT矩陣對(duì)常德市土地整治進(jìn)行戰(zhàn)略制定。通過(guò)對(duì)常德市土地整治戰(zhàn)略SWOT矩陣分析（表5），SO戰(zhàn)略方案是比較符合常德市土地整治實(shí)際情況的。

三、土地整治戰(zhàn)略及基本原則

根據(jù)常德市的自然與經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、土地利用條件、土地整治進(jìn)展及其成效，結(jié)合市域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、土地利用戰(zhàn)略和土地整治戰(zhàn)略背景，制定常德市土地整治戰(zhàn)略。

（一）戰(zhàn)略方針

以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量 、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，重點(diǎn)開(kāi)展集中連片的綜合整治，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

（二）戰(zhàn)略重點(diǎn)

根據(jù)土地整治戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的背景與思想，提出了市域?qū)用嫔贤恋卣螒?zhàn)略重點(diǎn)。

1、大力推進(jìn)以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)的農(nóng)用地整治，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求，大力推進(jìn)以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)的農(nóng)用地整治，積極開(kāi)展集中連片土地平整等建設(shè)；引導(dǎo)建設(shè)用地從基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)退出，促進(jìn)基本農(nóng)田集中布局。

2、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

按照布局優(yōu)化、節(jié)約集約用地的原則，合理安排農(nóng)村居民點(diǎn)等各類(lèi)用地。以 “空心村”、“危舊房”改造和鄉(xiāng)村企業(yè)用地整理為重點(diǎn)，適度調(diào)整布局分散的自然村落，努力提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平；通過(guò)統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建等方式，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)。

3、積極開(kāi)展損毀土地復(fù)墾，促進(jìn)土地合理利用和生態(tài)環(huán)境改善。

加大歷史遺留損毀土地的復(fù)墾力度，全面實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)新?lián)p毀土地的復(fù)墾，及時(shí)復(fù)墾自然損毀的土地，完善損毀土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)損毀土地復(fù)墾監(jiān)測(cè)監(jiān)管，推進(jìn)土地生態(tài)環(huán)境整治，不斷提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

4、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

通過(guò)土地整治，促進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。立足區(qū)域特色，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，著力推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)新技術(shù)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全的農(nóng)產(chǎn)品基地。重點(diǎn)扶持龍頭企業(yè)和專(zhuān)業(yè)合作組織，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，確保農(nóng)民持續(xù)增收。

（三）基本原則

根據(jù)土地整治的指導(dǎo)思想與戰(zhàn)略重點(diǎn)，提出以下土地整治的基本原則。

1、堅(jiān)持以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)

為貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策與保障國(guó)家糧食安全，市域土地整治以加快建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)，大力開(kāi)展連片土地平整、農(nóng)田水利、田間道路和農(nóng)田防護(hù)林等建設(shè)，確保耕地面積有增加，耕地質(zhì)量有提高。

2、堅(jiān)持以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向

要堅(jiān)持嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展；要加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)集約化水平；要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高節(jié)約集約用地水平，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3、堅(jiān)持以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)

要充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動(dòng)。要依法維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。

四、土地整治戰(zhàn)略實(shí)施保障措施

建立健全土地整治管理機(jī)制，完善土地整治投入機(jī)制，開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)工作，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，確保土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）建立健全土地整治管理機(jī)制

根據(jù)土地整治的特點(diǎn)，建立健全土地整治管理機(jī)制，逐步完善“政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、公眾參與、整體推進(jìn)”的土地整治工作機(jī)制。

（二）完善土地整治投入機(jī)制

探索建立財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助和整合部門(mén)資金相結(jié)合的（表5）

資金投入機(jī)制與政府主導(dǎo)下的農(nóng)村土地整治投融資機(jī)制。將新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等相關(guān)資金集中起來(lái)，作為土地整治專(zhuān)項(xiàng)資金。同時(shí)，統(tǒng)籌利用其他各類(lèi)涉農(nóng)資金，綜合發(fā)揮各類(lèi)資金的疊加效益。除政府資金外，還可開(kāi)辟多元化投資渠道，推進(jìn)土地整治的產(chǎn)業(yè)化和社會(huì)化。

（三）開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)工作

以國(guó)家第二次土地調(diào)查形成的農(nóng)村集體土地所有權(quán)數(shù)據(jù)資料為依據(jù)，加快推進(jìn)土地確權(quán)登記發(fā)證工作，做到產(chǎn)權(quán)清晰、界址清楚。土地整治新增的耕地和整理出的建設(shè)用地，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行土地登記并頒發(fā)權(quán)利證書(shū)。土地整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后土地權(quán)屬界線(xiàn)等發(fā)生改變的，應(yīng)及時(shí)開(kāi)展土地變更調(diào)查和辦理變更登記，保持地籍資料的現(xiàn)勢(shì)性。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

鼓勵(lì)引導(dǎo)規(guī)范耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。按照“依法、自愿、有償”的原則和“不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。積極探索符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股等方式依法有償使用和流轉(zhuǎn)的機(jī)制。

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（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院）