上一輪大部制改革回顧與啟示

沈榮華

我國(guó)2008年啟動(dòng)的第一輪大部制改革，取得的成就有目共睹，存在的問題亟待解決，面臨的任務(wù)仍然艱巨。新一輪大部制改革起航在即，回顧過去，盤點(diǎn)得失，理性思考，獲得啟示，將有助于我們更好地推進(jìn)改革。

第一輪大部制改革的成就有目共睹

大部制框架初現(xiàn)，部門職責(zé)更加明確，改革方向得以確立

第一輪大部制改革取得的進(jìn)展，概括起來(lái)主要有三點(diǎn)。

一是大部制框架初現(xiàn)。根據(jù)十七大“加快機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的部署，首輪大部制改革在機(jī)構(gòu)整合方面邁出一大步，組建了交通部、工信部、人社部、環(huán)保部4個(gè)大部門，涉及調(diào)整機(jī)構(gòu)15個(gè)，減少4個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)，政府組成部門由28個(gè)減為27個(gè)，大部制框架初步形成。地方的大部制改革，基本上與中央相銜接，一些地方還進(jìn)行了大膽探索，既有規(guī)定動(dòng)作，又有自選動(dòng)作，取得了很大成效。例如深圳將46個(gè)政府機(jī)構(gòu)整合為31個(gè)，精簡(jiǎn)1/3；順德將41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)整合為16個(gè)，精簡(jiǎn)達(dá)61%，力度居全國(guó)之首；成都綜合設(shè)置水務(wù)局，改變了“多龍治水”的局面。

二是部門職責(zé)更加明確。在機(jī)構(gòu)整合的基礎(chǔ)上，政府部門“三定”緊跟上。按照轉(zhuǎn)變職能的要求，取消、下放了國(guó)務(wù)院部門職能60多項(xiàng)，把一些不該政府管的職能轉(zhuǎn)移出去；加強(qiáng)了能源、環(huán)保、社保、住房、安全生產(chǎn)等機(jī)構(gòu)的職能配置，以把政府該管的事管好。同時(shí)，按照理順職責(zé)的要求，集中解決了70多項(xiàng)部門職責(zé)交叉問題，明確了200多項(xiàng)部門職責(zé)。這對(duì)于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，全面履行職能，起到了重要作用。

三是改革方向得以確立。十七大提出要“探索實(shí)行”大部制，十七屆五中全會(huì)、國(guó)家十二五規(guī)劃提出要“堅(jiān)定推進(jìn)”大部制改革，十八大進(jìn)一步提出要“穩(wěn)步推進(jìn)”大部制改革。這就體現(xiàn)了中央推進(jìn)大部制改革的決心。現(xiàn)在，大部制的理念已經(jīng)深入人心，大部制改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，成為大勢(shì)所趨，不可逆轉(zhuǎn)，可以說(shuō)大部制改革方向的確立是最大的成績(jī)。

第一輪大部制改革亟待解決的問題

內(nèi)部整合沒跟上，職能轉(zhuǎn)變不到位，部門關(guān)系未理順，上下對(duì)口成兩難，職數(shù)超編難消化

調(diào)研分析表明，上一輪大部制改革也存在著一定的局限，面臨著一些新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，目前仍處于不斷深化、攻堅(jiān)克難的階段。

一是職能轉(zhuǎn)變不到位。大部制改革的核心在于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。從調(diào)研情況看，大部制改革后，轉(zhuǎn)變職能不到位是一個(gè)突出問題。一方面，政府部門仍管了許多不該管的事，如有的下放權(quán)力不見行動(dòng)，減少審批流于形式，社會(huì)和公眾感到審批事項(xiàng)仍然過多過細(xì)。據(jù)今年人民網(wǎng)2月26日對(duì)“兩會(huì)”熱點(diǎn)問題的調(diào)查，29%的網(wǎng)友覺得審批手續(xù)牽涉部門過多，權(quán)責(zé)不清，不知道該找哪家機(jī)構(gòu)辦理。另一方面，許多政府該管的事沒有管好，比如食品安全、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等，老百姓都覺得政府該管，但許多問題卻遲遲得不到解決，出現(xiàn)“缺位”。

二是內(nèi)部整合沒跟上。在第一輪大部制改革過程中，一些機(jī)構(gòu)歸并之后，內(nèi)部整合卻沒跟上，像一個(gè)“松散聯(lián)合體”。調(diào)研顯示：一是部門原有機(jī)構(gòu)大多沒有按照新的定位進(jìn)行優(yōu)化重組，部門內(nèi)機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉、相互牽扯的情況，比較普遍。二是有的部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合在一起之后，仍各干各的，一些內(nèi)部機(jī)構(gòu)的決策沒有提到大部門層面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一決策。三是部門內(nèi)部決策與執(zhí)行分開，迄今尚未找到一種合理可行模式，甚至對(duì)能否分開問題仍存在著很大爭(zhēng)議。上述情況，制約著大部門作用的發(fā)揮，使提高效率、提供服務(wù)的預(yù)期目標(biāo)，打了折扣，說(shuō)明機(jī)構(gòu)“物理合并”不易，“化學(xué)反應(yīng)”更難。

三是部門關(guān)系未理順。2008年改革集中了一批部門間關(guān)系問題，但從實(shí)際情況看，目前橫向部門之間的職能交叉、多頭管理、權(quán)責(zé)不一等問題，仍未得到完全解決，往往你中有我，我中有你，遇到利爭(zhēng)，遇到責(zé)推，出了問題無(wú)人負(fù)責(zé)，“七八個(gè)大蓋帽管不好一頭豬”的尷尬沒有根本改觀。再有就是，有的綜合部門既管宏觀規(guī)劃，又管行業(yè)領(lǐng)域的投資、審批、監(jiān)管，很大程度上替代了行業(yè)部門的管理職能，“耕了別人的田，荒了自己的地”，而有的行業(yè)部門卻“有職責(zé)無(wú)手段”，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投資管理、行業(yè)許可等方面，缺乏相應(yīng)權(quán)力和手段，造成責(zé)權(quán)不一。

四是上下對(duì)口成兩難。上一輪改革不搞“一刀切”，各地可因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)，但落實(shí)到具體部門，如果不對(duì)口設(shè)置，往往會(huì)在項(xiàng)目、資金、達(dá)標(biāo)、參會(huì)等方面“吃虧受損”，為免于“自討苦吃”，地方一般都采取對(duì)口設(shè)置。少數(shù)地方改革試點(diǎn)，采取“大局制”，如深圳、順德等地方大部制改革先行先試，一個(gè)局要對(duì)省里、中央5-6個(gè)機(jī)構(gòu)，工作效率受到影響，有的部門摘牌又掛牌。如何解決上下對(duì)口問題，已成為改革中的一大難題。

五是職數(shù)超編難消化。大部制改革不裁機(jī)構(gòu)也不減人，但是組合后的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)往往會(huì)超編，例如原來(lái)的正職改副職，副職改“虛職”，導(dǎo)致職數(shù)超編嚴(yán)重，靠自然消化要許多年，機(jī)關(guān)干部可能幾年十年得不到晉升機(jī)會(huì)，出現(xiàn)升遷“天花板”，工作積極性受到影響。這種情況，不僅增添了改革的阻力，而且廣受社會(huì)輿論的批評(píng)質(zhì)疑。

第一輪改革實(shí)踐的啟示

堅(jiān)持改革方向，有頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施“路線圖”，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模七M(jìn)配套改革，加強(qiáng)理論研究

一要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。?shí)行大部制是形式，不是規(guī)模越大越好，而是要轉(zhuǎn)變職能、提高效率。因此，在新一輪改革中，要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模瑑?yōu)化機(jī)構(gòu)和職能配置，該整合的整合，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，為職能轉(zhuǎn)變提供組織保障。同時(shí)，要把政府該管的事管好，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

二要堅(jiān)持改革方向。將大部門制確立為政府機(jī)構(gòu)改革的方向是一個(gè)歷史性的突破，改變了以往簡(jiǎn)單“加減法”式的改革路徑，轉(zhuǎn)而建立職能統(tǒng)一、精干高效的大部門體制。這不僅可解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門等長(zhǎng)期存在頑疾，走出“膨脹——精簡(jiǎn)——再精簡(jiǎn)”的怪圈，而且也為轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)提供了組織模式。

三要有頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施“路線圖”。要按照“積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行”的原則，加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，制定實(shí)施“路線圖”，給出時(shí)間表，明確改什么不改什么，先改什么后改什么，以及如何改，而不是改多少算多少，改到哪算到哪，以增強(qiáng)改革的連續(xù)性、系統(tǒng)性和前瞻性，做到整體設(shè)計(jì)與分步實(shí)施相結(jié)合，為推進(jìn)改革提供行動(dòng)指南。

四要推進(jìn)配套改革。大部制改革不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)分拆合并問題，而是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到職能轉(zhuǎn)變和部門職能配置，涉及到部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化，涉及到不同部門之間的關(guān)系和權(quán)責(zé)配置，涉及到內(nèi)外部門之間的關(guān)系和工作對(duì)口銜接，涉及到干部配置、人員分流、思想觀念、工作習(xí)慣等問題。只有統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能事半功倍。在下一步改革中，要更加注重改革協(xié)調(diào)性和配套性，加大配套改革的力度。

五要加強(qiáng)理論研究。目前改革中面臨的一些問題、難點(diǎn)和困惑，與理論準(zhǔn)備不足有一定關(guān)系。比如，對(duì)大部門內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)等問題，還存在各種各樣的理解認(rèn)識(shí)，不能為改革實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。因此，加強(qiáng)理論研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索規(guī)律，也是需要解決的一個(gè)“課題”。

（作者為中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)、研究員）

責(zé)編/馬靜 美編/石玉