我國(guó)預(yù)決算體系基本實(shí)現(xiàn)全口徑

劉尚希

在今年的兩會(huì)上，社?；痤A(yù)算正式提交到了全國(guó)人大的預(yù)算報(bào)告中，這就意味著主要由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社?；痤A(yù)算四部分組成的政府預(yù)算都要通過人大進(jìn)行審查和監(jiān)督，我國(guó)的財(cái)政預(yù)、決算體系基本實(shí)現(xiàn)了全口徑。

政府所有預(yù)算都要經(jīng)過人大審查

過去提交全國(guó)人大的預(yù)算報(bào)告中，有的預(yù)算項(xiàng)目并沒有列入其中?，F(xiàn)在十八大報(bào)告提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算的審查和監(jiān)督”，提出這句話是基于這樣的背景：項(xiàng)目只有列入預(yù)算，全國(guó)人大才能對(duì)其進(jìn)行審查和監(jiān)管。

我國(guó)的政府預(yù)算主要由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社保基金預(yù)算四部分組成，這就意味著，凡是政府的收支都應(yīng)該進(jìn)入預(yù)算。之前，前三項(xiàng)都已經(jīng)進(jìn)入預(yù)算，都經(jīng)人大審查和監(jiān)督了，只有社?；痤A(yù)算沒進(jìn)入。也就是說，人大只監(jiān)督了一部分，另一部分沒有得到監(jiān)督。

在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，并沒有“全口徑”這個(gè)概念。

全口徑，就是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府所有的財(cái)政收入和支出均要納入預(yù)算和決算的統(tǒng)計(jì)方法。全口徑預(yù)、決算，是指監(jiān)督主體通過一系列方法和措施將政府所有的財(cái)政收入和支出均納入預(yù)算和決算的法制化運(yùn)行機(jī)制。

全口徑預(yù)、決算的實(shí)施主體為政府，政府根據(jù)地區(qū)財(cái)政收入和支出計(jì)劃，制定財(cái)政預(yù)算決算草案，報(bào)請(qǐng)人大審批形成法制化的財(cái)政預(yù)算決算。

全口徑預(yù)、決算的監(jiān)督主體是人大，人大審查并決定是否審批政府的財(cái)政收支計(jì)劃，并最終決定預(yù)算決算。過去政府收入一部分進(jìn)入預(yù)算，一部分沒有進(jìn)入預(yù)算，所以才有“預(yù)算內(nèi)收入”與“預(yù)算外收入”這一說法。

以前，政府收支要大于預(yù)算收支。現(xiàn)在政府收支全部進(jìn)入預(yù)算，進(jìn)行全覆蓋，意味著政府的收支和預(yù)算收支相等。政府所有的預(yù)算都要通過人大進(jìn)行審查，實(shí)際上也就是實(shí)現(xiàn)了全口徑的監(jiān)督，“預(yù)算外”這個(gè)概念已經(jīng)不存在了，我國(guó)的政府預(yù)算也達(dá)到了全口徑編制、全口徑監(jiān)督、全口徑透明和全口徑公開。

部門利益導(dǎo)致社?；鹞催M(jìn)預(yù)算

從2011年開始，我們國(guó)家的預(yù)算外收入就已經(jīng)納入了預(yù)算管理。

今年的一項(xiàng)重要改進(jìn)是，將全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的預(yù)算也列入了預(yù)算報(bào)告。以前之所以沒有列入，有認(rèn)識(shí)上的問題，也有利益的問題。

其中涉及一點(diǎn)：部門之間的認(rèn)識(shí)不一樣，導(dǎo)致進(jìn)入有一點(diǎn)難度。社?；鸬氖罩Ч芾硎侨松绮吭诠埽?cái)政部主要是管財(cái)務(wù)以及承擔(dān)兜底責(zé)任。隨著財(cái)政資金用于社保的越來越多，把社會(huì)基金預(yù)算納入政府預(yù)算體系并接受人大監(jiān)督的必要性就顯得日益緊迫。

現(xiàn)在凡是涉及到政府收支都必須進(jìn)政府預(yù)算，都必須報(bào)人大審議，都必須主動(dòng)接受人大的監(jiān)督，而且要公開透明，所以，從這個(gè)意義上，誰也不能背離這個(gè)大趨勢(shì)，部門利益說不過這個(gè)大道理。

今年增加社?；痤A(yù)算，其首要的意義就是實(shí)現(xiàn)了全覆蓋政府預(yù)算體系就是由四大預(yù)算構(gòu)成的，只要涉及到政府收支都在這四個(gè)預(yù)算里面了，這跟國(guó)外講的預(yù)算內(nèi)涵也基本上是一樣的了。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算還不是全口徑預(yù)算

從全口徑的角度來說政府預(yù)算已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，只是在監(jiān)督方面需要進(jìn)一步公開透明，在管理上還要進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

如果從具體層次上來說，還需要完善的地方很多，特別是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算這部分還不健全。目前，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算已經(jīng)將一部分國(guó)有企業(yè)的收益納入了，但并沒有將所有的國(guó)有企業(yè)的資本收益都納入，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算并沒有覆蓋所有的國(guó)有企業(yè)，比如像銀行等國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，就沒納入。從這個(gè)意義上說，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算還不是一個(gè)全口徑的預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)是涵蓋所有的國(guó)有資本，讓其真正地覆蓋所有的國(guó)有企業(yè)。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有其特殊性。從名稱上看，似乎是針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的，實(shí)際上，這個(gè)預(yù)算只是針對(duì)獨(dú)資國(guó)企和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的部分收益或資產(chǎn)、股權(quán)變現(xiàn)收益，以一定比例納入這個(gè)預(yù)算中來，支出用途上主要還是國(guó)企的技術(shù)研發(fā)、轉(zhuǎn)制、補(bǔ)充資本金等方面。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能主要是實(shí)現(xiàn)了部分行業(yè)國(guó)企收益的調(diào)劑使用，其體內(nèi)循環(huán)的特點(diǎn)相當(dāng)明顯。這與公共預(yù)算主要用于提供公共服務(wù)的功能有相當(dāng)大的差異。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算、社?；痤A(yù)算如何聯(lián)通，一方面，讓國(guó)有資本收益用到國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)上，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、能源安全，實(shí)現(xiàn)全民間接共享；另一方面，也讓國(guó)有資本收益用于社保和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)直接的全民共享，是今后預(yù)算改革的一個(gè)重要方面。

銀行等國(guó)有金融機(jī)構(gòu)沒有納入政府預(yù)算，這主要是由于國(guó)有資產(chǎn)的管理體制造成的。國(guó)有資產(chǎn)管理體制幾經(jīng)改革，雖有進(jìn)展，但仍很不完善。

國(guó)務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)國(guó)資委管理大部分央企，但主要限于實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，國(guó)資委無權(quán)插手。而金融領(lǐng)域的國(guó)企和國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)在還處于誰都管、又誰都不管的狀態(tài)，沒有一個(gè)類似于國(guó)資委那樣相對(duì)完整統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制是財(cái)政部和國(guó)資委共同完成，而預(yù)算的執(zhí)行主要在國(guó)資委。在這種情況下，國(guó)資委無法把金融國(guó)企拿來一并納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算當(dāng)中。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)預(yù)算的全口徑，有待于國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理體制的全面改革。

（本刊記者王紅茹、郭芳采訪整理）