鐵路改革沖擊地方債池子

王赫

3月10日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將鐵道部部分職責(zé)劃到交通運(yùn)輸部，并組建了中國鐵路總公司。

在巨額債務(wù)壓力之下，中國鐵路總公司選擇與地方政府合作，將是化解投資壓力的有效途徑。通過修建鐵路、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以促進(jìn)就業(yè)、拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！皟蓵?huì)”政府工作報(bào)告指出，2013年要“合理控制地方政府債務(wù)水平”，而非2012年的“嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)”的提法。這表明中央已經(jīng)允許地方政府合理的負(fù)債增長以支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，為地方政府舉債跟鐵路總公司合作建鐵路留下一個(gè)口子。

鐵路改革給地方政府快速拉動(dòng)GDP一個(gè)契機(jī)。不能忽略的是，在中國鐵路分類建設(shè)合作機(jī)制繼續(xù)施行的情況下，將地方鐵路、支線鐵路的擔(dān)子甩給地方政府，加劇了地方融資平臺(tái)的償還風(fēng)險(xiǎn)。

鐵路改革靴子落地

無論是國家還是地方，鐵路都是刺激經(jīng)濟(jì)增長和投資計(jì)劃的重頭戲。

大部制改革方案中提到，“在鐵路公司市場主體地位確立后，一旦實(shí)現(xiàn)運(yùn)價(jià)市場化改革、鐵路盈利能力有所提升，吸引民營資本投資鐵路的兩大要求就能夠滿足，即可以部分解決鐵路建設(shè)資金短缺的問題。把經(jīng)濟(jì)效益不好的公益性線路從經(jīng)濟(jì)效益較好的經(jīng)營性線路中剝離，可以讓經(jīng)營性線路甩開包袱，更好地投入到市場競爭中?！?/p>

此次改革，承擔(dān)鐵道部2.66萬億元債務(wù)的中國鐵路總公司壓力不小。現(xiàn)在流傳的改革方案稱，18個(gè)路局將被整合成6到7個(gè)鐵路分公司，這和鐵路分類建設(shè)合作機(jī)制的提法相一致。

3月7日，鐵道部副部長王志國在一次討論會(huì)上提及鐵路分類建設(shè)合作機(jī)制。在這一機(jī)制下，總的布網(wǎng)規(guī)劃由交通運(yùn)輸部、國家發(fā)改委等部門負(fù)責(zé)，國家級(jí)的大干線由鐵路總公司牽頭建設(shè)，區(qū)域內(nèi)的、各地區(qū)的城際型鐵路以地方投入建設(shè)為主，資源輸出地區(qū)鐵路建設(shè)以企業(yè)、當(dāng)?shù)氐娜谫Y為主。

這意味著中國鐵路系統(tǒng)將繼續(xù)實(shí)行分類建設(shè)投資的思路，將地方鐵路、支線鐵路的擔(dān)子卸給地方政府。

地方政府在規(guī)劃本地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，更多的是從地區(qū)的角度出發(fā)，更多考慮的是社會(huì)效益等外溢性效應(yīng)。比如，通過鐵路建設(shè)把本地的商品輸送出去，開發(fā)當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)，帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，在鐵路的投資上，也應(yīng)當(dāng)考慮規(guī)劃線路的經(jīng)濟(jì)效益。

民族證券分析師高謙指出，“2013年政府規(guī)劃的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資將超過2萬億元；中央對(duì)于基建領(lǐng)域的投資仍保持較高的強(qiáng)度，如2013年中央公共財(cái)政基建投資較2012年上升8.6%；在中央發(fā)展城鎮(zhèn)化的旗幟下，2013年新上任的地方政府有著更強(qiáng)的負(fù)債擴(kuò)大投資的意愿，而目前中央對(duì)控制地方政府債務(wù)的力度在減弱，如“兩會(huì)”報(bào)告中指出2013年要合理控制地方政府債務(wù)水平，而非2012年的嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)的提法。這表明中央已經(jīng)允許地方政府合理的負(fù)債增長以支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)?！?/p>

地方債務(wù)平臺(tái)隱憂

審計(jì)署曾經(jīng)公布的一份審計(jì)報(bào)告顯示，截至2010年底，中國地方債總計(jì)超過10萬億元。地方融資平臺(tái)償債能力一度成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。國家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司副處長崔鵬曾表示，“地方各省市和鐵道部的資金都很緊張，如果城際鐵路的建設(shè)以地方為主的話，地方政府將面臨很大壓力?！?/p>

“兩會(huì)”期間，參會(huì)代表與委員們最關(guān)心的莫過于鐵道部的2.6萬億元債務(wù)。央行副行長劉士余在記者會(huì)上表示，“由新組建的中國鐵路總公司繼承，原有銀行貸款、各類機(jī)構(gòu)投資者持有的中國鐵路總公司債券，不會(huì)因?yàn)殍F道部的改革而改變信用狀況?！?/p>

鐵路總公司帶走銀行與機(jī)構(gòu)投資者持有的債券，債務(wù)壓力不言而喻。銀行與機(jī)構(gòu)是否會(huì)一如繼往地支持鐵路發(fā)展呢？工商銀行行長楊凱生表示，鐵道部改革以后，貸款可能不再具有政府行為，而是成為獨(dú)立法人，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，因此貸款信用等級(jí)需重新評(píng)定。

鐵路總公司多渠道籌集資金成為必然，引入地方城投公司與民營企業(yè)作為地方鐵路建設(shè)的合作方成為可能。10萬億元的地方債務(wù)已經(jīng)讓地方政府壓力巨大，可是在合理控制地方債務(wù)水平的要求下，地方政府對(duì)城際鐵路這樣的大宗投資的沖動(dòng)依然很大。

地方政府投資鐵路勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步增加地方債務(wù)。記者查閱交通運(yùn)輸債發(fā)現(xiàn)，債券多為短融債券、企業(yè)債券和中期票據(jù)，信用評(píng)級(jí)和主體評(píng)級(jí)普遍不高，大多維持在A-級(jí)別，存在債務(wù)隱患。

以鐵道部與廣西合作鐵路項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)方代表廣西鐵路投資集團(tuán)有限公司為例，聯(lián)合資信評(píng)級(jí)有限公司做出“12桂鐵投CP001”、“12桂鐵投CP002”的信用等級(jí)為A-，“11桂鐵投MTN1”和“11桂鐵投債”信用等級(jí)為AA+?！陡櫾u(píng)級(jí)報(bào)告》顯示，“受項(xiàng)目投資推動(dòng)，外部籌資規(guī)模持續(xù)增長，公司債務(wù)規(guī)?？焖僭黾樱瑐鶆?wù)負(fù)擔(dān)有所加重?！?/p>

以“12鄂鐵路MTN1”為例，中誠信國際分析師李志超認(rèn)為，“鐵路建設(shè)周期較長，資金投入較大，近幾年公司資產(chǎn)負(fù)債率維持在60%左右，債務(wù)水平較高，償債壓力較大。未來擬建項(xiàng)目的逐步開展或?qū)⒗^續(xù)推高公司的債務(wù)水平。公司參與經(jīng)營的鐵路項(xiàng)目目前大部分處于虧損狀態(tài)，預(yù)計(jì)未來一段時(shí)間公司的盈利能力依然較弱?！?/p>

鵬元資信評(píng)估有限公司副總裁周沅帆認(rèn)為，“地方政府債務(wù)的急劇累積和迅猛增長，已成為普遍性、全局性的問題，并嚴(yán)重影響了地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，惡化了社會(huì)信用環(huán)境，埋下了巨大的社會(huì)危機(jī)隱患?！?/p>

在“政績工程出官”的觀念主宰下，由地方政府過度負(fù)債支撐起來的面子工程為執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)帶來不少政績資本，但地方政府卻為此欠了巨債，下一任領(lǐng)導(dǎo)面臨著一個(gè)難以填堵的債務(wù)“窟窿”。