公共政策制定中的信息管理問題研究

作者簡(jiǎn)介：黎玲麗（1988.2-），性別：女，籍貫：湖北咸寧，民族：漢，單位：湘潭大學(xué)，研究方向：公共政策。

一.我國公共政策信息的起源與發(fā)展

“信息”一詞，在我國最早出現(xiàn)在《三國志》中：“諸葛恪圍合肥新城，城中遣世劉整出圍傳消息。王子儉期期曰：‘正數(shù)欲來，信息甚打。”這里的信息所指的消息。從古代開始我國對(duì)信息的理解和定義都非常豐富，通常是從兩個(gè)方向?qū)ζ鋮^(qū)別界定：第一種是從理論的角度去區(qū)別，客觀抽象地定義為信息，理解信息為客觀事物變化和特征等方面的最及時(shí)的反映情況，是客觀事物聯(lián)系的表現(xiàn)和征兆，也是客觀事物變化和特征的最實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。總而言之，理解為信息是客觀事物的反映或再現(xiàn)。第二種是從實(shí)際用途的角度方向具體地定義信息，把信息作為消息、資料、、情報(bào)、等的等義詞，或者用作它們的統(tǒng)稱。比較常用的信息概念，是指可以及時(shí)反映出事物存在和運(yùn)動(dòng)的差異，反映客觀事物的特征，是發(fā)生源的發(fā)生，經(jīng)過加工和傳遞，可以被接收者直接接受、理解和利用的消息及信號(hào)，和各種內(nèi)容的情況或知識(shí)的總和。

我國古代的行政管理者深刻理解信息在國家管理中的作用，知道準(zhǔn)確地掌握行政信息，可以興國安邦，長治久安。因此十分重視行政信息的采集，懂得體察民情，做好社會(huì)情況調(diào)查，如果堵塞言路，壓制輿論，就會(huì)陷入困境，國破人亡。

據(jù)記載，春秋時(shí)期，鄭國大夫然明問國相子產(chǎn)，為什么不把老百姓聚集議論朝政的“鄉(xiāng)校”毀掉，子產(chǎn)說：“夫人朝夕游焉，以議執(zhí)政之善否，其所善者，吾將行之；其所惡者，吾將改之，是吾師也，如之何毀之？”并表示對(duì)于老百姓的意見，要“聞而藥之也”，當(dāng)作治理國家的良藥。

春秋初期的著名政治學(xué)家管仲，被齊桓公任命為卿，在齊國進(jìn)行改革，使齊國成為春秋時(shí)的第一個(gè)霸主。后人托他的名所作的《管子》，被稱為我國古代驚世巨著，記載了他的智力國家、管理朝政的思想。強(qiáng)調(diào)國家管理必須重視調(diào)查社會(huì)情況，調(diào)查社會(huì)情況要從大事入手方可成功，治理國家要從小處開始。通篇1088個(gè)字，在古文中屬于長篇大作，是一份非常詳細(xì)、十分全面的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治狀況的調(diào)查提綱，被郭沫若先生稱之為“奇文”?？梢姽糯芾碚邔?duì)了解公共政策信息的重視程度。

近代，公共政策制定過程中的信息問題并沒有引起眾多學(xué)者的重視。在我們接觸到的公共政策科學(xué)著作里對(duì)公共政策信息專門研究的內(nèi)容少之又少，只是近幾年對(duì)公共政策學(xué)的研究才開始注意到公共政策制定過程中的信息問題。陳振明教授提出的信息子系統(tǒng)是公共政策體系五個(gè)子系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，他定義信息子系統(tǒng)是“由掌握信息系統(tǒng)的專門人才組成，從事信息的收集、整理、貯存、傳遞等活動(dòng)，為公共決策提供信息資料的系統(tǒng)。”而未能把全部公共政策的制定和實(shí)施過程看作信息活動(dòng)過程。胡寧生提出了“公共政策制定中的信息因素”，指出“要解決社會(huì)中產(chǎn)生的政策問題，就必須充分掌握各方面的信息”，并重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)收集有關(guān)政策意向、行為選擇、外部事件、可能性的四種信息因素。這也堪堪涉及公共政策信息的收集問題。周樹志教授是第一位全面提出公共政策信息論的學(xué)者，第一位相對(duì)系統(tǒng)的論述了公共政策的概念、功能和處理流程，并強(qiáng)調(diào)了公共政策信息調(diào)研活動(dòng)的重要意義。不能不說，各位學(xué)者對(duì)公共政策信息的研究成果對(duì)公共政策學(xué)科的完善，對(duì)公共政策制定的科學(xué)化都起到了一定的作用。但是，也應(yīng)當(dāng)看到學(xué)者們對(duì)于公共政策制定中的信息問題所作的分析研究還是不很深入的，也沒有提出較為系統(tǒng)的整改措施，可見，各位學(xué)者的研究存在一定的局限性。

二.公共政策制定中信息管理的相關(guān)概念解析

2.1公共政策制定信息

公共政策制定信息是指在策環(huán)境信息的基礎(chǔ)上確定政策需要真正解決問題后，對(duì)問題本質(zhì)進(jìn)行深度開發(fā)和研究從而獲取到具有專指度較高的、有較高深度的信息，其目的在于獲取更多詳細(xì)精確的信息，擬出相對(duì)較多的預(yù)選方案并進(jìn)一步得出最佳方案。對(duì)政策制定信息的基本要求“目標(biāo)明確具體、研究深入透徹，方案切實(shí)可行”。目標(biāo)明確指信息機(jī)構(gòu)要深入了解一項(xiàng)公共決策或公共政策目標(biāo)，確認(rèn)目標(biāo)的大致類型及方向，確定目標(biāo)是否單一，參照清晰的目標(biāo)收集信息才是有的放矢，提供出精確信息才能沉著應(yīng)對(duì)。研究深入透徹指在政策目標(biāo)確定后，信息工作的重點(diǎn)就轉(zhuǎn)向政策問題產(chǎn)生的原因和與之相對(duì)應(yīng)的整體信息，然后對(duì)這些信息進(jìn)行綜合分析評(píng)估，明確擬出問題的實(shí)質(zhì)，給出公共問題的最佳解決方案。方案切實(shí)可行，是指制定的政策方案要與實(shí)際情況相結(jié)合，在既能促使原有問題的解決基礎(chǔ)上，不出現(xiàn)新的問題。

2.2公共政策信息收集的含義

信息采集，指的是政府組織的管理信息系統(tǒng)，根據(jù)政府管理的中心工作和領(lǐng)導(dǎo)決策的需要，將系統(tǒng)內(nèi)外各種形態(tài)的信息，從有關(guān)信息源或載體內(nèi)采出并匯集起來，供自身系統(tǒng)使用的過程。

這里說的公共政策信息的采集，應(yīng)圍繞政府管理的中心工作和領(lǐng)導(dǎo)決策的需要來進(jìn)行，實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)公共政策信息的采集應(yīng)有明確的對(duì)象和范圍。

因?yàn)樾姓芾砉ぷ鲙缀跎婕叭祟惿鐣?huì)活動(dòng)的所有領(lǐng)域，諸如政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育、藝術(shù)等等，覆蓋面極廣。作為與行政管理決策密切相關(guān)的行政信息，當(dāng)然也幾乎是無所不包。但是，對(duì)于不同的政府組織部門自然又不是千篇一律的。所以，具體到某一政府組織部門，如果對(duì)采集的對(duì)象、范圍缺乏明確認(rèn)識(shí)，不能做出主要與次要、重點(diǎn)與一般的區(qū)分，勢(shì)必會(huì)使信息采集工作帶有很大的盲目性，影響到信息采集的質(zhì)量。

2.3公共政策信息傳輸?shù)暮x

信息傳播是行政信息管理工作流程中的重要環(huán)節(jié)。如果說信息采集是信息的輸入過程，那么信息傳播就是信息的輸出過程。在行政信息管理過程中，傳播作為其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，是指將采集的信息以及開發(fā)的信息產(chǎn)品，借助某種手段提供給使用者，以滿足其信息需求的過程，是信息提供者傳遞信息和使用者接受信息的行為。所以，我們可以這樣定義：公共政策信息傳播是公共政策信息從信源經(jīng)信道流向信宿的過程。

2.4公共政策信息處理的含義

公共政策信息處理即公共政策信息的整合利用，是指行政管理者有意識(shí)地運(yùn)用其存儲(chǔ)的信息，去解決決策中具體問題的過程。

公共政策信息的利用，實(shí)質(zhì)上就是公共政策信息的消費(fèi)，消費(fèi)公共政策信息的使用價(jià)值，即利用公共政策信息的有用性為決策活動(dòng)服務(wù)。

2.5公共政策信息的獨(dú)有特征

（1）政治性

公共政策信息是政府機(jī)關(guān)行使國家政治管理職能時(shí)使用的信息，其內(nèi)容和范圍是以社會(huì)公共事務(wù)和政府自身事務(wù)為反映對(duì)象，帶有強(qiáng)烈的政治傾向性，是為一定的行政領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的，有著明確的政治目的，關(guān)系國家的穩(wěn)定和安全。

（2）政策性

國家政府的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政策的領(lǐng)導(dǎo)。各項(xiàng)工作的好壞、成功與失敗、順利與曲折，無一不是與執(zhí)行的政策有關(guān)。所以，政府部門在處理工作時(shí)發(fā)出的一切行政信息，包括行政工作人員一舉一動(dòng)所發(fā)出的信息，哪怕是非工作情況下所發(fā)出的信息，無一不帶有明顯的政策性。

（3）權(quán)威性

公共政策信息是用于國家管理的，言必信，行必果，加之公共政策制定本身也具有一定的強(qiáng)制性，在傳遞過程中對(duì)載體和傳遞方式都有特定的要求，因而也就構(gòu)成了公共政策信息的權(quán)威性。

三、公共政策制定中信息管理存在的問題及原因

3.1信息收集的時(shí)效性和真實(shí)性缺失

行政管理中的決策都關(guān)系到國計(jì)民生，都是大事，沒有小事，必須保證決策的正確性。為此，決策所依據(jù)的信息，第一條要求就是必須具備真實(shí)性、準(zhǔn)確性；其次，當(dāng)政府組織執(zhí)行某一任務(wù)急需某一信息時(shí)要求很快采集到該信息，因此，公共政策制定中要求信息采集及時(shí)。然而，在實(shí)際操作中，由于諸多因素導(dǎo)致信息收集的時(shí)效性和真實(shí)性缺失。如社會(huì)利益主體的多元化，采集范圍過寬，以致采集工作量過大，采集工作難以及時(shí)開展或內(nèi)容不全面、不完整；另外，公民的參與意識(shí)薄弱，缺乏有效的參與途徑，很多典型訴求難以表達(dá)，加上政府片面追求行政效率，報(bào)喜不報(bào)憂，局勢(shì)參與各方想方設(shè)法隱瞞對(duì)自己不利的信息，這些都會(huì)導(dǎo)致信息收集的時(shí)效性和真實(shí)性缺失。

3.2公共政策制定中信息傳遞的不暢通

3.2.1技術(shù)因素：信息傳遞渠道的僵化和不暢

科布和愛爾德認(rèn)為，一個(gè)公共問題成為政策問題需要經(jīng)過系統(tǒng)議程和政府議程兩個(gè)階段。系統(tǒng)議程由每個(gè)社區(qū)成員都普遍認(rèn)為是值得公眾關(guān)注并且屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的問題組成，它本質(zhì)上是屬于討論議程。政府議程由受到政府注意并可能對(duì)之采取具體行動(dòng)的一些事項(xiàng)構(gòu)成，它本質(zhì)上是一種行動(dòng)議程。公共問題通過利益集團(tuán)、大眾傳媒、民意代表等多種途徑進(jìn)入政府議程成為政策問題，而當(dāng)這些途徑不通暢時(shí)就會(huì)導(dǎo)致信息在政府與公眾間的阻滯，從而造成政府與公眾的信息不對(duì)稱。在我國，市民與政府溝通的正式渠道少而且效率低下，同時(shí)大眾傳媒也更多地是扮演政府宣傳工具的角色，而不是政府與公眾溝通的橋梁。

3.2.2成本因素：信息交易的成本約束

高昂的信息成本是造成公共組織與市民間信息不對(duì)稱的客觀原因。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)生信息不對(duì)稱的原因是因?yàn)楂@取信息需要成本，如果找信息的成本過于高昂，或者有些人不愿意為獲取信息支付成本，而能夠降低信息成本或者愿意支付這種成本的一方就形成了對(duì)另一方的信息優(yōu)勢(shì)，從而導(dǎo)致了信息不對(duì)稱的格局。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的這一解釋也適用于公共政策領(lǐng)域。公共政策活動(dòng)中所需要的一些信息必須通過一系列活動(dòng)獲得，如收集、傳播、整理等，這些活動(dòng)也是政策信息的交易過程，其有效運(yùn)行必然需要一定的人力、物力、財(cái)力等資源的投入與消耗，即存在一定的交易成本。公共事務(wù)相當(dāng)復(fù)雜，要從公共事務(wù)中搜集有用的信息進(jìn)行決策，需要付出相當(dāng)巨大的成本，這一成本往往是普通公眾無法承擔(dān)的，只有政府能夠支付這一成本。正是因?yàn)樾畔⒔灰椎某杀炯s束，所以公共政策制定中所需要的各種信息往往難以及時(shí)流通與獲取，導(dǎo)致公共政策制定中信息不對(duì)稱現(xiàn)象長期存在。

3.3.3利益因素：公共政策制定主體和目標(biāo)群體自利性的存在

公共選擇理論運(yùn)用理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)將政治與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的活動(dòng)加以統(tǒng)一，認(rèn)為在政治領(lǐng)域活動(dòng)的主體同樣遵循“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，追求自身利益最大化。根據(jù)公共選擇理論，官員是理性“經(jīng)濟(jì)人”，在政策制定和執(zhí)行的過程中具有自身的利益取向。自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)利益的增進(jìn)、個(gè)人職位的升遷、舒適生活的追求等都是其追求的目標(biāo)。政府部門的利益主要包括橫向部門和縱向部門的利益。橫向上，政府機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門之間利益有別；縱向上，上級(jí)與下級(jí)之間存在差異。尤其是在利益結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，政府部門假借公共利益之名謀求團(tuán)體利益的傾向就會(huì)更加明顯。

3.3公共政策信息整合的不協(xié)調(diào)

公共政策信息管理過程，是從信息收集開始，經(jīng)過信息傳播、整合，形成符合需要的信息產(chǎn)品的信息開發(fā)過程。但信息開發(fā)本身不是目的，其最終目的是為了促使行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理工作中更加充分有效地利用信息，做出科學(xué)合理的決策。公共政策信息管理的意義也只有在信息利用中才能集中體現(xiàn)和發(fā)揮出來。廣泛獲取和有效利用公共政策信息，是領(lǐng)導(dǎo)決策水平的重要標(biāo)志。因此，公共政策信息的整合利用在公共政策信息管理中占有重要的地位，公共政策信息整合的不協(xié)調(diào)直接影響決策的科學(xué)性，準(zhǔn)確性，“偏聽則暗，兼聽則明”，行政工作涉及面廣，關(guān)系復(fù)雜，在做每一件事情之前，都不能急于決策，而應(yīng)該廣泛獵取來自各個(gè)不同方面的信息，反復(fù)進(jìn)行比較分析，在此基礎(chǔ)上做出的決策才可能比較正確切實(shí)可行。許多政府機(jī)關(guān)、部門對(duì)信息的利用不夠，究其原因，一是決策者自己缺乏應(yīng)有的信息管理意識(shí)，不重視公共政策信息管理工作，靠個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)決策；二是機(jī)關(guān)內(nèi)報(bào)表多、會(huì)議多、文件多、政出多門，數(shù)出多門，口徑不一；三是信息渠道不暢，上情不能下達(dá)，下情不能上傳，左右內(nèi)外信息流轉(zhuǎn)緩慢。

四、解決公共政策制定中信息管理問題的途徑

公共政策信息管理是整個(gè)公共政策制定工作的組成部分，應(yīng)將其擺在其應(yīng)有的戰(zhàn)略地位的高度上，通盤考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，既要有長遠(yuǎn)的發(fā)展藍(lán)圖和遠(yuǎn)景規(guī)劃，又要有階段性的目標(biāo)任務(wù)，并有強(qiáng)有力的具體實(shí)施方案與措施。要做到這一點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)信息工作高度重視是先決條件。其次，提高信息收集的效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)信息收集途徑的多元化，及信息化知識(shí)，鼓勵(lì)公民參政議政，完善公共政策制定中信息管理的監(jiān)控機(jī)制，健全和完善公共政策信息傳播的途徑，更新公共政策信息傳播的工具和技術(shù)，推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)步伐以降低信息交易成本，加強(qiáng)政府與公眾之間的利益互動(dòng)，提高信息處理和利用的合理性與有效性，優(yōu)化信息整合的管理體制，加強(qiáng)信息化建設(shè)，更新政策制定理念，堅(jiān)持“以人為本”的決策觀念。最后，加強(qiáng)信息工作機(jī)構(gòu)和信息工作隊(duì)伍的建設(shè)，建立公共政策信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行信息共享，保證信息的合理有效利用。