規(guī)范河南省地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展的思考

【摘要】為了促進(jìn)河南省地方政府投融資平臺(tái)健康運(yùn)行和發(fā)展，對(duì)當(dāng)前河南省內(nèi)政府性投融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出問(wèn)題，并結(jié)合存在的問(wèn)題提出了相關(guān)的改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】地方；投融資平臺(tái)；河南

一、引言

為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，河南省各級(jí)政府近年來(lái)紛紛增加各種債務(wù)以籌集快速發(fā)展所需資金，尤其是近三年來(lái)各級(jí)地方政府通過(guò)地方投融資平臺(tái)籌集的規(guī)模迅速增加，但相關(guān)制度的發(fā)展卻沒有跟上這個(gè)快速的步伐，投融資平臺(tái)發(fā)展中的一些問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)開始現(xiàn)象，如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，解決投融資平臺(tái)發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題成為我省地方性投融資平臺(tái)發(fā)展亟需解決的難題。

二、地方政府投融資平臺(tái)的定義及特征

地方政府投融資平臺(tái)是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如水資源發(fā)展投資公司等。投融資平臺(tái)的主要投資方向是市政設(shè)施、公用事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目。融資平臺(tái)代替政府進(jìn)行直接與間接融資從而實(shí)現(xiàn)了地方政府市場(chǎng)化融資的目的。

地方政府融資平臺(tái)的特征主要有：第一，融資平臺(tái)是由地方政府通過(guò)財(cái)政資金或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)而組建的符合法律規(guī)定的公司，而且融資平臺(tái)的發(fā)起人和領(lǐng)導(dǎo)者都是地方政府或其職能部門，地方政府對(duì)融資平臺(tái)具有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，因而融資平臺(tái)屬于“官辦”或是國(guó)有性質(zhì)；第二，融資平臺(tái)雖然看起來(lái)是“官辦”，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)也是以政府任務(wù)為主，但是其在法律上仍是擁有獨(dú)立的法人資格，在理論上具有法人機(jī)構(gòu)獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)；第三，融資平臺(tái)雖然是獨(dú)立的公司法人，但是平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)并沒有完全市場(chǎng)化，而是主要為了支持政府投資項(xiàng)目進(jìn)行融資；第四，相比一般公司的融資，融資平臺(tái)的融資行為基本全部或部分由地方財(cái)政直接、間接承擔(dān)償債責(zé)任和提供擔(dān)保。

三、河南省地方投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀分析

總的來(lái)說(shuō)，河南省地方投融資平臺(tái)的發(fā)展落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移和大力提升企業(yè)創(chuàng)新能力的大背景下，尤其是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，河南經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的呈現(xiàn)了前所未有的大好機(jī)遇，但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要大量的資金投入，而資金不足制約了發(fā)展的速度，所以發(fā)展地方性投融資平臺(tái)成為迫切需要。

河南的地方性投融資平臺(tái)可以分為省級(jí)和市、縣兩個(gè)層面。各級(jí)政府為了促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，加快推進(jìn)河南省地方政府投融資體系建設(shè)，拓寬投融資渠道，增強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，紛紛行動(dòng)，出臺(tái)不同的政策來(lái)支持和規(guī)范投融資平臺(tái)的發(fā)展。將從政府支持現(xiàn)狀和投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀兩方面來(lái)進(jìn)行概況分析。

（一）河南政府支持投融資平臺(tái)發(fā)展概況

近年來(lái)，河南省人民政府和部分地市級(jí)政府主要是從政策制定來(lái)支持投融資平臺(tái)的發(fā)展，主要可以見表1：

（二）河南省地方性投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀

1.省級(jí)投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，河南省省級(jí)地方性投融資平臺(tái)共有11家，管理資產(chǎn)總額共計(jì)3500億元；其中資產(chǎn)總額在100億元以上的有7家，分別是河南交通投資集團(tuán)有限公司、河南省收費(fèi)還貸高速公路管理中心、河南投資集團(tuán)有限公司、河南鐵路投資有限責(zé)任公司、河南省國(guó)有資產(chǎn)控股運(yùn)營(yíng)有限公司、河南省國(guó)土資源開發(fā)投資管理中心、河南水利投資集團(tuán)有限公司，他們管理的資產(chǎn)總額分別為：1277億元、600億元、549.5億元、201.9億元、187.8億元、103億元、103億元，最大的是河南交通投資集團(tuán)有限公司。屬于綜合性投資公司的有2家，分別是河南投資集團(tuán)，投資領(lǐng)域涉及電力、金融、水泥、造紙、高科技、交通、房地產(chǎn)、旅游等領(lǐng)域；和河南省國(guó)有資產(chǎn)控股運(yùn)營(yíng)有限公司，投資領(lǐng)域涉及煤炭機(jī)械、糧食、高新技術(shù)等領(lǐng)域。

2.市、縣級(jí)投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀

目前，河南省市、縣兩級(jí)投融資平臺(tái)共263家，注冊(cè)資本共計(jì)619.5億元。從規(guī)?？?，最大的是焦作市投資集團(tuán)有限公司，注冊(cè)資本90億元；最小的政府投融資臺(tái)注冊(cè)資本僅20萬(wàn)元，規(guī)模分布不均，表3簡(jiǎn)要說(shuō)明了注冊(cè)資本的規(guī)模分布概況。

我省市、縣級(jí)投融資平臺(tái)在經(jīng)營(yíng)范圍上主要有服務(wù)于國(guó)企改革、重組和資本運(yùn)作；服務(wù)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；服務(wù)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)三種類型。其中為國(guó)企改革、重組和資本運(yùn)作服務(wù)的平臺(tái)，主要是整合國(guó)有資產(chǎn)，調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)；為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)的平臺(tái)，主要是對(duì)政府委托的交通、能源、城建、教育、科技等基礎(chǔ)設(shè)施及其它特定項(xiàng)目進(jìn)行融資，一級(jí)開發(fā)整理建設(shè)用地實(shí)施，并對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，此類平臺(tái)也可以作為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)的主體；為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)服務(wù)的平臺(tái)，通過(guò)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)投資或參與投資高成長(zhǎng)性企業(yè)，對(duì)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、高成長(zhǎng)性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)、扶持、風(fēng)險(xiǎn)投資，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。

四、河南省地方性投融資平臺(tái)發(fā)展中存在的問(wèn)題

近些年，河南省各類政府投融資平臺(tái)發(fā)展較快，為我省經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了一定貢獻(xiàn)，但存在著許多潛在的問(wèn)題與矛盾。

（一）投融資模式和運(yùn)作主體過(guò)于多元化

在08年以前，投融資平臺(tái)都是以政府出資和管理為主的，由于參與管理的政府部門較多，造成資源分散，項(xiàng)目運(yùn)作主體也不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)各部門間為了自己部門的利益而相互爭(zhēng)奪項(xiàng)目的現(xiàn)象。致使管理效率低下，資源嚴(yán)重浪費(fèi)，項(xiàng)目的成功率不高，各地到期的政府債務(wù)也不能按時(shí)歸還，最后這些政府債務(wù)只好又由政府買單，增大政府負(fù)擔(dān)，投融資平臺(tái)的正面作用得不到顯現(xiàn)。投融資模式的過(guò)于多元化，會(huì)導(dǎo)致投融資平臺(tái)內(nèi)部管理混亂，投融資偏離正道，不能如期歸還資金，進(jìn)而導(dǎo)致資金鏈條斷裂，無(wú)法繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）融資平臺(tái)錯(cuò)位嚴(yán)重

我省現(xiàn)有的投融資平臺(tái)多數(shù)都是以政府背景建立的，很多由相關(guān)政府部門管理，這種背景下，導(dǎo)致政府投融資平臺(tái)在后期運(yùn)作過(guò)程慢慢演變?yōu)橥耆怯筛鞯卣畞?lái)承擔(dān)各種行業(yè)和等級(jí)的融資。政府部門的過(guò)多介入，往往會(huì)偏離投融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)范圍，導(dǎo)致投融資平臺(tái)沒有明確的發(fā)展模式、融資渠道和項(xiàng)目目標(biāo)，甚至于完全由政府來(lái)承擔(dān)項(xiàng)目和債務(wù)，融資平臺(tái)錯(cuò)位嚴(yán)重。

（三）融資行為欠規(guī)范

目前在我省，不僅設(shè)有省級(jí)的投融資平臺(tái)，也設(shè)有市、縣級(jí)的投融資平臺(tái)。這些投融資平臺(tái)既有綜合性的，也有專業(yè)性的，投資于城市建設(shè)、教育能源、公共交通等不容的領(lǐng)域，甚至對(duì)于一些融資規(guī)模較大的項(xiàng)目還單獨(dú)成立項(xiàng)目公司，可以說(shuō)投融資平臺(tái)種類較多。但是在融資模式上，這些融資平臺(tái)或公司多數(shù)是獨(dú)自運(yùn)作，單打獨(dú)斗，相互組團(tuán)融資的少。單個(gè)平臺(tái)或公司實(shí)力有限，資金運(yùn)作也有限，銀行信用水平較低，所以融資規(guī)模也往往有限，各投融資平臺(tái)獨(dú)立融資的行為方式欠佳。

（四）債務(wù)數(shù)量膨脹過(guò)快

政府部門為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大力進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，利用投融資平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模融資，項(xiàng)目資金回收的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上債務(wù)的增長(zhǎng)速度，最終形成惡性循環(huán)，債務(wù)越來(lái)越多，缺口越來(lái)越大，這個(gè)缺口只好由財(cái)政來(lái)填補(bǔ)，一旦財(cái)政資金出現(xiàn)問(wèn)題，這些巨額債務(wù)就會(huì)轉(zhuǎn)嫁給上一級(jí)政府，這個(gè)不斷膨脹的雪球越滾越大，一旦超過(guò)政府的承受能力，必然對(duì)經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響，所以，應(yīng)該控制后投融資平臺(tái)融資的數(shù)度和數(shù)量。

（五）潛在風(fēng)險(xiǎn)突出

我省現(xiàn)有的投融資平臺(tái)，在融資渠道上，多數(shù)是從多家不同的銀行獲取信貸資金，這種現(xiàn)象叫多頭融資，該行為直接降低了各平臺(tái)在融資時(shí)的信譽(yù)度。不同銀行借債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)總額過(guò)大，加重財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，增加政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。甚至有些地方政府，為了償還各銀行的到期債務(wù)，采用拆東墻補(bǔ)西墻的方式，來(lái)暫時(shí)緩解財(cái)政危機(jī)，這種短期行為方式如果長(zhǎng)期循環(huán)，必將給政府帶來(lái)嚴(yán)重的危機(jī)，也帶來(lái)政府財(cái)務(wù)上潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

在銀行授信放貸環(huán)節(jié)也存在著風(fēng)險(xiǎn)。一些商業(yè)銀行在投融資平臺(tái)進(jìn)行貸款申請(qǐng)時(shí)，盲目授信，甚至根本不對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行具體考量就授信，隱藏著授信失敗的風(fēng)險(xiǎn)。另外，銀行在信貸資金的投向上也存在問(wèn)題，民生性的信貸融資較少，卻對(duì)其他生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)企業(yè)與投融資平臺(tái)后管理放款比較寬松，脫離投融資平臺(tái)設(shè)立的初衷，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（六）管理機(jī)制不到位

我省現(xiàn)有的投融資平臺(tái)有些是企業(yè)法人，有些是事業(yè)單位法人，設(shè)置比較混亂，加大了管理難度；而在投融資平臺(tái)的管理過(guò)程中又缺乏完善的管理機(jī)制，進(jìn)一步加重了管理的混亂局面。另一方面，除了制度設(shè)置本身的問(wèn)題外，投融資平臺(tái)的很多管理人員是政府部門出身，嚴(yán)格意義上說(shuō)是政府人員，缺乏專業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，容易造成決策上的重大失誤。

在投融資平臺(tái)的監(jiān)督制約機(jī)制上也存在問(wèn)題。各政府部門之間缺乏統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，不同級(jí)別政府部門之間，同一級(jí)別政府部門之間在投融資平臺(tái)的建設(shè)上各自為政，缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性和系統(tǒng)性。對(duì)于地方投融資平臺(tái)在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理制度設(shè)計(jì)、平臺(tái)建設(shè)以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效益評(píng)價(jià)等問(wèn)題未給予足夠的重視，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制。無(wú)規(guī)矩不以成方圓，所以首先要在制度上予以完善。

五、河南省地方性投融資平臺(tái)發(fā)展的政策建議

（一）建設(shè)信用政府，樹立政府形象

首先，要大力宣傳政府誠(chéng)信的重要意義，在政府人員當(dāng)中要樹立起誠(chéng)信意識(shí)，并以制度加以保障，建立信用政府，樹立政府誠(chéng)信形象，預(yù)防和禁止新任領(lǐng)導(dǎo)不買上屆政府舊賬的現(xiàn)象，并要在信用體系建設(shè)中，積極發(fā)揮各級(jí)黨委政府的主導(dǎo)與表率作用。其次，要成立專門的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，制定具體制度，聘用專門人員，對(duì)政府性投融資平臺(tái)所融資金的使用情況、融資后所投資項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)效益情況進(jìn)行考核與監(jiān)督；監(jiān)督融資平臺(tái)是否按照融資時(shí)制定的還款計(jì)劃按時(shí)還款，確保所借債務(wù)本息的按期償還，規(guī)范金融秩序，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府性投融資平臺(tái)的信心，為融資平臺(tái)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（二）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

首先要提高平臺(tái)公司自身的償債能力，這個(gè)能力的提高可以從提高平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)管理能力入手，這就要求政府對(duì)平臺(tái)公司放權(quán)，在向平臺(tái)公司注入資產(chǎn)時(shí)，應(yīng)同時(shí)注入相應(yīng)的受益權(quán)和收費(fèi)權(quán)；在管理人員的聘用上，應(yīng)按照市場(chǎng)化原則，在社會(huì)上聘用專業(yè)人員擔(dān)任高管，而不是從政府部門選派。其次是要對(duì)平臺(tái)公司的準(zhǔn)入規(guī)則進(jìn)行規(guī)范，保證成立的平臺(tái)公司的高質(zhì)量?？梢灾贫ㄏ嚓P(guān)法規(guī)將平臺(tái)公司的準(zhǔn)入門檻、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、償債責(zé)任等予以制度化，做到有法可依。并定期對(duì)已有的平臺(tái)公司進(jìn)行整合，對(duì)于資不抵債、信用不佳的平臺(tái)公司予以清理。再次是要控制地方政府投資規(guī)模，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，減少重復(fù)投資，從而把政府性融資規(guī)?？刂圃谝粋€(gè)合理水平，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。還可以設(shè)立政府貸款財(cái)政專項(xiàng)基金，每年從財(cái)政收入中提取一定比例作為準(zhǔn)備金，逐年累積，并根據(jù)新增政府貸款的一定比例補(bǔ)提，從而增強(qiáng)政府的還貸保障，降低到期還不上債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善權(quán)利質(zhì)押制度

首先是要在出質(zhì)人的資格審查上進(jìn)行嚴(yán)格要求。制定明確的出質(zhì)人標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)，并定期對(duì)現(xiàn)有的平臺(tái)公司進(jìn)行信用等級(jí)評(píng)價(jià)。其次，對(duì)于要求權(quán)利融資的平臺(tái)公司要進(jìn)行全面考核，包括公司管理水平、資本金狀況、資產(chǎn)負(fù)債率、現(xiàn)金充足情況、前期還款情況以及是否有政府擔(dān)保等，保證平臺(tái)公司具有正常的經(jīng)營(yíng)能力和盈利能力。最后是在權(quán)利質(zhì)押貸款的辦理環(huán)節(jié)，要對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行嚴(yán)格審查，要求出質(zhì)人提供權(quán)利證書、質(zhì)押合同、相關(guān)部門批準(zhǔn)文書等所有權(quán)資質(zhì)文件，并對(duì)質(zhì)押合同辦理備案登記和公證手續(xù)，保證相關(guān)材料的真實(shí)性和合法性，降低銀行壞賬風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建立法律保障機(jī)制

首先可以在國(guó)家層面上，建議國(guó)家相關(guān)部門完善相關(guān)法律法規(guī)，如預(yù)算法、擔(dān)保法等，對(duì)地方投融資平臺(tái)予以規(guī)范。在法律上明確政府負(fù)債的最高額度或比例，劃定警戒線，對(duì)于超過(guò)警戒線的地方政府禁止再行舉債。其次，對(duì)于地方政府，要盡快出臺(tái)地方性法規(guī)或管理辦法，對(duì)投融資平臺(tái)的操作流程、償債責(zé)任、政府融資中相關(guān)債權(quán)債務(wù)人的責(zé)任關(guān)系、投融資平臺(tái)與地方財(cái)政的關(guān)系等進(jìn)行明確，對(duì)投融資平臺(tái)發(fā)展和地方政府負(fù)債進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。

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基金項(xiàng)目：2012年度河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（編號(hào)：2012BJJ013）。

作者簡(jiǎn)介：胡義芳（1979—），女，河南信陽(yáng)人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)在職博士研究生，講師，現(xiàn)供職于河南財(cái)政稅務(wù)高等專科學(xué)校，研究方向：金融投資。