我國大學(xué)章程“缺位”的思考

孔慶聰

摘 要 大學(xué)章程是實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)的重要保證。各高校雖相繼出臺(tái)大學(xué)章程，但目前大學(xué)章程仍處于缺位狀態(tài)。其原因包括：章程法律效力薄弱；政府行政干涉泛化；既得利益者的阻隔；文本表述抽象缺操作性以及內(nèi)容雷同無特色性。

關(guān)鍵詞 大學(xué)章程 效力 政府

中圖分類號(hào)：G522 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，要加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。大學(xué)章程對于大學(xué)而言，就像憲法對于國家的地位和作用一樣，因此，有“大學(xué)憲法”之稱。①然而，我國大部分高校并沒制定章程，包括北大等一流大學(xué)。即使已制定章程的高校，也是束之高閣，這是值得深思的問題，即大學(xué)章程為什么會(huì)“缺位”。

1 深層原因：環(huán)境制度因素

1.1 章程法律效力薄弱

從源頭追溯，著名的達(dá)特茅斯學(xué)院訴伍德沃德案，使公共權(quán)力不再有機(jī)會(huì)干涉大學(xué)章程。章程被放到國家、州法律的地位，神圣不可侵犯。我國近代最早章程《京師大學(xué)堂章程》對大學(xué)堂的辦學(xué)宗旨、課程設(shè)置、管理體制等作出規(guī)定，但由于各省學(xué)堂均由大學(xué)堂統(tǒng)轄，所有學(xué)堂的章程都要照京師大學(xué)堂章程規(guī)定，京師大學(xué)堂實(shí)際是當(dāng)時(shí)教育法規(guī)，與今天大學(xué)章程截然不同。

從現(xiàn)實(shí)分析，《高等教育法》明確規(guī)定，設(shè)立學(xué)校須向教育行政主管部門報(bào)送學(xué)校章程等材料，換言之，只有報(bào)送章程，被批準(zhǔn)設(shè)立后，“學(xué)校”在法律上才是存在的。然而沒制定章程的高校也在照常運(yùn)作，即使已制定的大學(xué)章程也沒有明確的效力淵源，使高校在實(shí)施中潛伏著大量法律糾紛，章程的現(xiàn)實(shí)價(jià)值不能體現(xiàn)，使章程處于可有可無的處境。從這一點(diǎn)說，章程法律效力極為薄弱，基本上沒國外章程的法律權(quán)威地位。

從立法角度審視，章程作為法律文本，應(yīng)提交學(xué)校舉辦者所在的同級人大機(jī)構(gòu)討論審議，這樣才具有法律效力。如教育部直屬高校的章程，應(yīng)提交全國人大常委會(huì)討論審議，進(jìn)而頒布；②通過立法程序制定的章程，才能明確各方權(quán)責(zé)邊界，督促教育部門放權(quán)，而我國章程制定主要在高校內(nèi)部，由學(xué)起草，報(bào)教育主管部門審批而制定，較大程度上只是行政規(guī)章，無法約束政府的行為，也得不到司法機(jī)關(guān)認(rèn)可。

1.2 政府行政干涉泛化

章程作為大學(xué)的“憲章”，是保障大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，明確政府和學(xué)校，以及學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)的重要法律文本。龍宗智認(rèn)為《高等教育法》雖然規(guī)定了大學(xué)具有法人地位，但僅是在經(jīng)濟(jì)交往中是個(gè)平等的經(jīng)濟(jì)主體，是民事主體，具有法人地位。大學(xué)在與政府的關(guān)系上，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)內(nèi)涵比較模糊，在法律、制度上不清晰，權(quán)責(zé)邊界都不清楚。③

人事任免和財(cái)政控制是影響高校自主權(quán)的兩大基本權(quán)利，我國大學(xué)在校領(lǐng)導(dǎo)的確定上采取的是任命制，而非公開遴選，這與《辦法》規(guī)定的“章程應(yīng)規(guī)定，學(xué)校負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生與任命機(jī)制”相悖。財(cái)政控制上，由于公辦高校依靠政府辦學(xué)，政府以實(shí)行行政審批和評估方式，將審批、評估與撥款緊密聯(lián)系在一起，使政府的撥款行為和撥款后管理行為界限模糊。同時(shí)，自國家和政府對高校的撥款力度向重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科傾斜，對資源的追求導(dǎo)致高校盲目升格，加之各高校的社會(huì)地位截然不同，在這種社會(huì)語境下，章程所要體現(xiàn)的立足自身、彰顯的辦學(xué)特色顯得蒼白無力。

另一方面，高校的管理行為是在政府框架下進(jìn)行的。正如朱清時(shí)所說，在教育體制行政化背景下，政府把學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)當(dāng)作行政機(jī)構(gòu)來管理。④政府對高校的管理可謂面面俱到。在機(jī)構(gòu)設(shè)置、教學(xué)科研管理、財(cái)務(wù)和資產(chǎn)等各領(lǐng)域都制定了具體政策，大學(xué)自主空間很有限，大學(xué)按照這些具體政策執(zhí)行即可，可以說，各項(xiàng)管理行為都可在政府的政策文件中找到依據(jù)，大學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提非大學(xué)章程而是政府下發(fā)的各項(xiàng)政策，這種“政府化”長期作用的結(jié)果，使大學(xué)各級領(lǐng)導(dǎo)形成按照指示辦事的習(xí)慣，章程在一定程度上成為“沒用”的原則性章程。

1.3 既得利益者的阻隔

這里既得利益者主要指大學(xué)的行政官員，大學(xué)里學(xué)術(shù)成果與行政職位的主要區(qū)別在于，學(xué)術(shù)成果歸于個(gè)人，以提高個(gè)人名譽(yù)和鞏固學(xué)術(shù)地位，這種名譽(yù)和學(xué)術(shù)地位不因職位的變動(dòng)而變化，伴隨著學(xué)術(shù)生涯的一生。而行政職位則與特定職位有關(guān)，只有在一定的職位上才有機(jī)會(huì)獲其相關(guān)的權(quán)利和資源。這種區(qū)別導(dǎo)致行政官員以資源優(yōu)勢獲取學(xué)術(shù)利益的沖動(dòng)，學(xué)術(shù)人員紛紛從政，形成學(xué)術(shù)上的“行政尋租”。大學(xué)官員壟斷學(xué)術(shù)資源、項(xiàng)目資源、會(huì)議資源，權(quán)力壟斷資源最終形成既得利益集團(tuán)。大學(xué)官員利用資源自肥，以各種方式撈項(xiàng)目，并通過項(xiàng)目來掩蓋官員們的灰色收入，項(xiàng)目成了大學(xué)官員腐敗的保護(hù)傘。⑤從而導(dǎo)致政學(xué)不分，最終敗壞學(xué)校的學(xué)術(shù)風(fēng)氣。而大學(xué)章程追求學(xué)術(shù)自由、共同治理，權(quán)力共享、各方權(quán)力的監(jiān)督與制衡。制定章程者為大學(xué)官員，而章程所要改革的對象亦是大學(xué)官員，這不符合人的本性，已有行政權(quán)力也不會(huì)被自我否定。既得利益的阻礙成為改革中的重要阻力，正如近年來的“去行政化”改革，收效甚微。

2 直接原因：文本建設(shè)因素

環(huán)境制度因素的直接結(jié)果導(dǎo)致了大學(xué)章程的文本建設(shè)存在科學(xué)性不強(qiáng)，操作性較弱，特色性缺乏，雷同度高等一系列的問題。

2.1 表述抽象缺操作性

由于我國較多大學(xué)都是建校后才著手章程文本建設(shè)，一方面要滿足相關(guān)教育法律法規(guī)，按照 《高等教育法》第28條的要求，應(yīng)對高校評估與上級考核的要求；另一方面又不能與大學(xué)已存在的各項(xiàng)規(guī)章制度相抵觸， 使得章程基本上是國家現(xiàn)行教育法律、法規(guī)與學(xué)校制度的機(jī)械結(jié)合，造成了章程充滿空洞口號(hào)式的原則性規(guī)定。存在大學(xué)內(nèi)部管理的一些重要關(guān)系的規(guī)定不明確、章程制定和修改的主體以及程序不嚴(yán)謹(jǐn)、學(xué)校與基層學(xué)術(shù)組織的關(guān)系界定模糊等問題。

例如大學(xué)章程關(guān)于紀(jì)律檢查委員會(huì)的規(guī)定：“檢查黨的路線、方針、政策、決議及學(xué)校重大決策的執(zhí)行情況，保障和促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展。”但如何檢查執(zhí)行情況，如何操作，在章程中并沒有體現(xiàn)出來。與國外的大學(xué)章程相比，如耶魯大學(xué)章程關(guān)于土地與建筑委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定：“在校長向董事會(huì)做陳述前，向校長解釋方案并提供意見、建議，改委員會(huì)在請求董事會(huì)資金撥給（而不是已批準(zhǔn)資金的發(fā)放）前，需向財(cái)務(wù)委員會(huì)提交相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)告，財(cái)務(wù)委員會(huì)在收到請求后需向校長提供自己的意見判斷，再由校長提交董事會(huì)正式審議?！雹蘅梢姡髮W(xué)章程要克服抽象、缺乏操作性的弊端，應(yīng)該借鑒國外大學(xué)經(jīng)驗(yàn)，面對錯(cuò)綜復(fù)雜的問題，確立實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，真正起到指導(dǎo)作用，而不是空泛如水。

2.2 內(nèi)容雷同無特色性

每所大學(xué)在其發(fā)展過程中會(huì)形成自己獨(dú)特的文化底蘊(yùn)、辦學(xué)理念、發(fā)展路徑和人才培養(yǎng)目標(biāo)，這些應(yīng)在章程中得到體現(xiàn)。但從章程內(nèi)容橫向比較看，文本存在嚴(yán)重雷同現(xiàn)象，在大學(xué)使命表述上，重點(diǎn)大學(xué)一般都以建設(shè)高水平研究型大學(xué)、 世界知名的一流大學(xué)為目標(biāo)。較多地體現(xiàn)了時(shí)代精神，而缺乏了對本身的優(yōu)秀辦學(xué)傳統(tǒng)進(jìn)行提煉和升華。

而同為美國常青藤成員的康奈爾大學(xué)和耶魯大學(xué)在大學(xué)使命的表述上卻有著鮮明的個(gè)性特色，康奈爾作為具有“公私合營”特點(diǎn)的大學(xué)，表述為：“作為一個(gè)學(xué)習(xí)共同體，旨在通過不斷地拓展知識(shí)前沿為社會(huì)培養(yǎng)未來的領(lǐng)袖人才；作為州捐贈(zèng)土地的受贈(zèng)方，我們通過自身的努力服務(wù)于我們的校友、社區(qū)、州、民族和全世界?！雹咂浯髮W(xué)使命體現(xiàn)了為國家和全世界培養(yǎng)杰出人才，也突出了作為土地受贈(zèng)方服務(wù)于社區(qū)、州的特點(diǎn)。耶魯大學(xué)使命則顯得簡短：“為國家和世界培養(yǎng)領(lǐng)袖，保護(hù)、傳授、推進(jìn)和豐富知識(shí)與文化?！睏罡＜以诮庾x大學(xué)的使命和內(nèi)涵提到：“假如使命只有‘傳授知識(shí)，那么對美國近4000所大學(xué)與學(xué)院都適用；加上‘推進(jìn)和豐富，只有3%的大學(xué)能夠勝任；再加上‘文化兩字，就只剩1%；至于能夠涉及‘保護(hù)知識(shí)和文化的，只怕不足3‰?？傊?，大學(xué)的使命要有差別性、特殊性，如果一所大學(xué)的使命什么學(xué)校都能用，那它的表述就不很貼切了?！雹?/p>

我國大學(xué)章程缺位是多重因素共同作用的結(jié)果，要改變目前章程缺位的現(xiàn)象，不僅需要從本文建設(shè)方面加以修整，明確各職責(zé)分工，規(guī)范程序性規(guī)定，做到表述清晰，操作性強(qiáng)，個(gè)性鮮明。同時(shí)，還需要從環(huán)境制度方面著手改革，沒有環(huán)境制度的根本改變，再完美再周詳?shù)拇髮W(xué)章程也易淪為一紙空文，建立現(xiàn)代大學(xué)制度也會(huì)成為泡影。

注釋

① 顧海兵.海外大學(xué)章程：評介及借鑒[J].科學(xué)中國人，2011（2）.

② 熊丙奇.如何讓大學(xué)章程成為大學(xué)“憲章”[N].東方早報(bào)，2012-1-11（23）.

③ 馬國川.大學(xué)名校長訪談錄[M].北京：華夏出版社，2010：97.

④ 馬國川.大學(xué)名校長訪談錄[M].北京：華夏出版社，2010：183.

⑤ 木然.大學(xué)已經(jīng)形成官員既得利益集團(tuán)[EB/OL]. http：//view.news.qq.com/a/20120113/000042.htm， 2012-01-13/2012-06-20.

⑥ 湛中樂.大學(xué)章程精選[M].北京：中國法制出版社，2010.

⑦ 張?zhí)K彤.大學(xué)章程的國際比較：來自中美兩國六校的樣本[J].中國高教研究，2010（10）.

⑧ 楊福家.大學(xué)的使命與文化內(nèi)涵[EB/OL].http：//news.163.com/07/0902/06 /3NC7S6B6000121EP.html， 2007-09-02/2012-06-20.