內(nèi)蒙古、寧夏自治區(qū)沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)有關(guān)情況的調(diào)研報告

褚利明　劉克勇　王鵬

根據(jù)《中華人民共和國防沙治沙法》和2012、2013年中央一號文件有關(guān)精神，財政部和國家林業(yè)局決定2013年在內(nèi)蒙古、寧夏等7個省區(qū)開展沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)工作。為了解試點(diǎn)省區(qū)封禁保護(hù)有關(guān)情況，研究細(xì)化封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)政策，確保試點(diǎn)工作順利推進(jìn)，近期，我們會同國家林業(yè)局計資司、治沙辦到內(nèi)蒙古和寧夏自治區(qū)進(jìn)行了調(diào)研。期間采取實(shí)地考察、座談、走訪等形式，重點(diǎn)對內(nèi)蒙古自治區(qū)的烏拉特后旗、阿拉善左旗和寧夏自治區(qū)的中衛(wèi)市有關(guān)情況進(jìn)行了調(diào)研?，F(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、對西部地區(qū)沙化土地實(shí)行封禁保護(hù)非常必要

2000年以來，國家相繼啟動實(shí)施了三北防護(hù)林四期、天然林資源保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理、退耕還林等林業(yè)重點(diǎn)工程，顯著改善了沙區(qū)生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境。但西部地區(qū)仍有大量不具備治理?xiàng)l件或因保護(hù)生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的沙化土地，僅內(nèi)蒙古和寧夏自治區(qū)就達(dá)到4263萬公頃。這些沙化土地面積較大，集中連片，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的生產(chǎn)生活影響巨大。啟動沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)工作，探索建立沙化土地保護(hù)長效機(jī)制，既是改善西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，也是改善沙區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件的迫切需要。

（一）西部地區(qū)沙化土地面積大，部分旗縣植被退化，沙進(jìn)人退，適宜人居的空間日趨縮減。內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市沙化土地面積214.4萬公頃，占全市國土面積的33.3%，森林覆蓋率只有11.89%，人口僅166.7萬；烏拉特后旗沙化土地面積135.4萬公頃，占全旗國土面積的54.3%，其中沙化趨勢明顯加快的土地面積68萬公頃，森林覆蓋率只有7.87%，人口僅6.5萬；阿拉善左旗沙漠及沙化土地面積637.6萬公頃，占全旗國土面積的79.3%，森林覆蓋率只有12.5%，人口僅15萬。寧夏自治區(qū)中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)荒漠丘陵山區(qū)面積占全區(qū)國土面積的69%，其中沙漠面積占23%，森林覆蓋率13.9%。沙區(qū)沙化土地面積大且集中連片，由于環(huán)境惡劣，大部分已不適合人類居住，當(dāng)?shù)鼐用裰饕劬釉谏车剡吘壘G洲和城鎮(zhèn)。

（二）沙區(qū)生態(tài)脆弱且不穩(wěn)定，對穿越沙區(qū)的河流、交通干線等形成威脅，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市分布著著名的巴音溫都爾沙地和烏蘭布和沙漠，氣候極其干旱，連沙生植物都很難存活，是我國北方沙塵暴的發(fā)源地之一和增塵加速區(qū)之一。烏拉特后旗大片的草原沙化，牧民被迫不斷遷徙。旗府所在地巴音寶力格鎮(zhèn)位于巴音溫都爾沙地邊緣，人口占全旗人口的近一半，城鎮(zhèn)邊緣就是沙地，再遠(yuǎn)處是一望無際的沙漠。鎮(zhèn)上耗資新建了唯一一條人工溝渠，引黃河水澆灌周邊的綠色植物，盡管每天都有專人澆水，但仍有部分植物枯萎，裸露的沙土泛出斑斑鹽堿。位于阿拉善左旗境內(nèi)的218國道穿越茫茫沙海，流動、半流動沙丘經(jīng)常淹沒路面，日常維護(hù)成本非常高。寧夏自治區(qū)沙化土地面積116.2公頃，占全區(qū)國土面積的22.4%，干旱少雨、缺林少綠、沙化嚴(yán)重是其主要生態(tài)特點(diǎn)。中衛(wèi)市位于寧夏自治區(qū)西南部，地處騰格爾沙漠東南前緣和寧夏中部干旱帶上，年蒸發(fā)量是降雨量的14倍，植被成活率低，生長緩慢，沙化土地治理難度大。2012年，風(fēng)沙掩埋中衛(wèi)市新開發(fā)地區(qū)道路30公里、水渠26公里，危害農(nóng)田8萬畝，造成糧食產(chǎn)量下降10—20%。黃河流經(jīng)阿拉善盟內(nèi)烏蘭布和沙漠超過85公里，穿過寧夏自治區(qū)中衛(wèi)市全境，每年將數(shù)萬噸計的沙土帶到中下游。此外，近年國家對黃河流經(jīng)的寧夏、內(nèi)蒙古自治區(qū)旗縣規(guī)定了引用黃河水的上限，各有關(guān)旗縣加大了對地下水的利用，使地下水位急劇下降，沙化趨勢更加惡化，嚴(yán)重制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。包蘭鐵路是我國通往西北的重要鐵路干線，全線有140公里穿越沙漠，沿線創(chuàng)造了防沙治沙的世界奇跡，但是目前投入人力財力不足，沿線部分地區(qū)沙化趨勢更加明顯，部分地區(qū)沙化面積在逐漸擴(kuò)大，甚至淹沒鐵路線現(xiàn)象時有發(fā)生。

（三）地方政府和當(dāng)?shù)厝罕娖惹邢Ｍ纳粕硡^(qū)生產(chǎn)生活條件。西部省區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，其中沙區(qū)往往是最貧困的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣疅o力承擔(dān)治理沙化土地的龐大開支，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境逐步惡化，群眾生產(chǎn)生活更加艱難，形成惡性循環(huán)。許多沙區(qū)政府為了與沙漠爭奪生存空間，謀求發(fā)展，采取了滴灌培植經(jīng)濟(jì)作物、開發(fā)風(fēng)力發(fā)電、扶持光伏產(chǎn)業(yè)等措施，但是由于資源稟賦的缺陷和生態(tài)環(huán)境的惡化，即使付出比東部地區(qū)多幾倍的成本和辛苦，也難以得到應(yīng)有的回報。許多沙區(qū)地廣人稀，而唯一適合人類定居的綠洲正在被沙化土地一點(diǎn)點(diǎn)侵蝕。僅阿拉善左旗國土面積達(dá)到山東省的一半多，人口卻僅為山東省的六百萬分之一，足見當(dāng)?shù)厝丝诔休d力多么孱弱。面對浩瀚的沙海和肆虐的沙暴，當(dāng)?shù)馗刹咳罕姏]有退卻，勇敢與沙漠進(jìn)行不屈不撓的抗?fàn)?。調(diào)研中了解到，他們迫切希望借助國家的支持阻止風(fēng)沙的侵襲，改善生產(chǎn)生活條件。全國治沙英雄王有德十幾年來帶領(lǐng)白芨灘林場職工治沙50多萬畝。穿梭在林場治沙的現(xiàn)場，扎在沙丘上的片片草方格猶如件件袈裟，將無情的沙魔一一降住，令前來調(diào)研的同志無不動容。在我們準(zhǔn)備離開林場的時候，王有德對我們講，他們有決心、有信心把封禁保護(hù)試點(diǎn)工作做好，即使國家給的錢不夠了，林場搭上部分也要干好！

二、內(nèi)蒙古、寧夏自治區(qū)積極做好試點(diǎn)前期準(zhǔn)備工作

（一）及時開會部署，明確責(zé)任分工。根據(jù)我部和國家林業(yè)局關(guān)于開展沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)工作的相關(guān)要求，按照《國家林業(yè)局辦公室關(guān)于報送沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)有關(guān)情況的通知》（辦規(guī)字〔2013〕44號）規(guī)定，寧夏自治區(qū)林業(yè)主管部門聯(lián)合財政部門及時召開專題會議，約請有關(guān)市縣座談討論，傳達(dá)相關(guān)文件要求，明確責(zé)任分工。

（二）開展摸底調(diào)查，篩選試點(diǎn)區(qū)域。根據(jù)封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)區(qū)域選擇的條件，內(nèi)蒙古和寧夏自治區(qū)及時開展摸底調(diào)查，要求試點(diǎn)旗縣認(rèn)真篩選封禁保護(hù)區(qū)域。內(nèi)蒙古自治區(qū)烏拉特后旗擬納入封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)范圍位于呼和溫都爾鎮(zhèn)呼和溫都爾嘎查和獲各琦蘇木查干高勒嘎查，面積10公頃，地處沙漠邊緣，屬于重要沙塵源區(qū)和沙塵暴移動路徑區(qū)，臨近人口聚居區(qū)；阿拉善左旗擬納入封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)范圍位于額爾克哈什哈蘇木境內(nèi)，面積8.89萬公頃，屬于重要沙塵源區(qū)和沙塵暴移動路徑區(qū)。寧夏自治區(qū)中衛(wèi)市擬納入封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)位于沙坡頭區(qū)，面積6.09萬公頃，既是重要沙塵源區(qū)和沙塵暴移動路徑區(qū)，也是黃河流經(jīng)區(qū)域和包蘭鐵路穿過區(qū)域。靈武市白芨灘防沙林場擬納入封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)地處毛烏素沙地西南緣，總面積1.25萬公頃。

（三）草擬實(shí)施方案，提出建設(shè)方案。寧夏自治區(qū)草擬了《寧夏沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)項(xiàng)目材料的報告》〔寧林（計）字〔2013〕122號〕，初步確定了沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)單位，明確了試點(diǎn)期間主要建設(shè)內(nèi)容，測算了封禁保護(hù)試點(diǎn)所需投入以及省級財政資金負(fù)擔(dān)比例。內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗根據(jù)實(shí)際情況，編制了《阿拉善盟阿拉善左旗額爾克哈什哈沙化土地封禁保護(hù)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》，制定了邊界明確的額爾克哈什哈沙化土地封禁保護(hù)區(qū)示意圖?！秾?shí)施方案》規(guī)劃封禁面積8.89萬公頃，擬利用中央財政資金修建圍欄設(shè)施、管護(hù)站房以及固沙壓沙，利用地方財政資金開展加強(qiáng)管護(hù)、監(jiān)測和宣傳等工作。

三、做好沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)建議

（一）因地制宜，認(rèn)真選擇試點(diǎn)區(qū)域。擬納入封禁保護(hù)試點(diǎn)的區(qū)域，除了要滿足沙化土地集中連片、權(quán)屬明確、與已實(shí)施的補(bǔ)助政策覆蓋范圍不重疊等基本條件外，還應(yīng)是對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展及群眾生產(chǎn)生活影響大、沙化趨勢加重急需封禁保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域。各地可充分考慮當(dāng)?shù)刈匀粭l件、生態(tài)狀況、地理區(qū)位以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃等因素，選擇在城鎮(zhèn)綠洲周邊基本沒人長期居住的地區(qū)、大江大河沿岸及周邊地區(qū)、重要交通干線沿線地區(qū)或國有防沙林區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域率先開展試點(diǎn)。

（二）注重實(shí)效，合理確定試點(diǎn)年限。封禁保護(hù)主要是通過設(shè)卡鎖邊和固沙壓沙等措施將不具備治理?xiàng)l件的或因保護(hù)生態(tài)的需要不宜開發(fā)利用的連片沙化土地保護(hù)起來，以減少人為破壞，促進(jìn)自然修復(fù)。因此，封禁保護(hù)是一項(xiàng)長期的生態(tài)治理措施，必須長期堅持實(shí)施。開展封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)，其目的就是為了探索建立財政支持沙化土地封禁保護(hù)的長效機(jī)制和有效方式。根據(jù)封禁保護(hù)試點(diǎn)期間的建設(shè)任務(wù)，建議封禁保護(hù)試點(diǎn)期限暫定為3年，3年結(jié)束后，再根據(jù)試點(diǎn)成效研究下一步的支持措施。

（三）集中投入，提高資金使用效益。試點(diǎn)省區(qū)和試點(diǎn)單位要堅持實(shí)事求是、量力而行的原則，合理確定封禁區(qū)域的面積及建設(shè)內(nèi)容，做實(shí)試點(diǎn)實(shí)施方案，不留資金缺口。封禁保護(hù)試點(diǎn)投入由中央財政和地方財政共同承擔(dān)。考慮到西部地區(qū)地市和旗縣財政困難，地方投入建議以省級投入為主，不要求地市和旗縣配套。2013年，中央財政按每個試點(diǎn)區(qū)域補(bǔ)助1000萬元測算安排，具體補(bǔ)助數(shù)額根據(jù)試點(diǎn)區(qū)域總投入、地方資金安排以及試點(diǎn)實(shí)施方案編制情況等核定。

（四）突出重點(diǎn)，明確試點(diǎn)建設(shè)任務(wù)。試點(diǎn)期間，封禁保護(hù)建設(shè)內(nèi)容主要包括以下幾項(xiàng)：一是固沙壓沙；二是簡易管護(hù)設(shè)施建設(shè)，包括圍欄、固定界碑、警示標(biāo)牌、簡易管護(hù)站點(diǎn)等；三是必要的巡護(hù)交通工具購置；四是聘請日常管護(hù)人員、成效監(jiān)測、宣傳教育、培訓(xùn)、檔案管理等。對上述建設(shè)任務(wù)，各試點(diǎn)區(qū)域可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容，以確保試點(diǎn)取得成效。中央財政主要對固沙壓沙、圍欄等簡易管護(hù)設(shè)施建設(shè)、必要的巡護(hù)交通工具購置等予以適當(dāng)補(bǔ)助。從調(diào)研情況看，為促進(jìn)封禁保護(hù)試點(diǎn)區(qū)域生態(tài)恢復(fù)，調(diào)動試點(diǎn)區(qū)域群眾保護(hù)生態(tài)積極性，建議中央財政對飛播造林、聘請管護(hù)人員等也予以適當(dāng)補(bǔ)助。其中聘請管護(hù)人員要求試點(diǎn)單位必須優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民，這樣既能充分發(fā)揮農(nóng)牧民就地管護(hù)在節(jié)約管護(hù)成本、提高工作效率等方面優(yōu)勢，又可以增強(qiáng)農(nóng)牧民生態(tài)保護(hù)意識，變破壞者為保護(hù)者，還可以解決農(nóng)牧民就業(yè)增收問題。

（作者單位：財政部農(nóng)業(yè)司）

責(zé)任編輯：宗宇翔