“小產(chǎn)權(quán)房”存在的原因及風(fēng)險分析

王麗英

摘要：近年，城市商品房價格居高不下，而市場剛性需求卻持續(xù)增長，集體土地上價格低廉產(chǎn)權(quán)不完整的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)勢而生?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生和發(fā)展除了價格和剛性需求的推動作用外還有其他原因。本文著重從經(jīng)濟(jì)、制度和法律的角度闡述“小產(chǎn)權(quán)房”存在的必然性、可能性及屢禁不止的原因；分析了“小產(chǎn)權(quán)房”利益相關(guān)各方可能承擔(dān)的風(fēng)險，為開發(fā)商、集體土地所有者和購買者各方的決策提供參考意見。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；集體土地

一、“小產(chǎn)權(quán)房”的內(nèi)涵

“小產(chǎn)權(quán)房”中涉及的產(chǎn)權(quán)的概念并不是法律的概念，而是一種通俗的說法，是一個與“大產(chǎn)權(quán)”或者是“完整產(chǎn)權(quán)”相對的概念。目前相對于“大產(chǎn)權(quán)”的“小產(chǎn)權(quán)”有多種解釋。第一種，相對于開發(fā)商完整的土地使用權(quán)的“大產(chǎn)權(quán)”，購房人的分割土地使用權(quán)為“小產(chǎn)權(quán)”。第二種，相對于交易限制較少的普通商品房的“大產(chǎn)權(quán)”，對入市條件和購買者均有較多限制的保障房的產(chǎn)權(quán)為“小產(chǎn)權(quán)”。第三種，相對于同時有國土資源管理部門頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證和由房管局頒發(fā)的房屋所有權(quán)證（以下簡稱“兩證”），“兩證”齊全的城市商品房的“大產(chǎn)權(quán)”，集體所有土地上只有鄉(xiāng)政府頒發(fā)房屋所有權(quán)證、或者土地證和房產(chǎn)證均無的，“兩證”不齊全的房地產(chǎn)的“小產(chǎn)權(quán)”。本文所說的“小產(chǎn)權(quán)房”是指集體土地上“兩證”不齊全的房地產(chǎn)。

目前的“小產(chǎn)權(quán)房”依據(jù)集體土地使用權(quán)的主體和獲得方式不同可以分為四類。第一類，集體組織代表以合法名義申請的多余建設(shè)用地，非法自主開發(fā)。農(nóng)村集體以“舊村改造”、“新農(nóng)村建設(shè)”等合法名義申請集體建設(shè)用地，在本集體土地上開發(fā)建設(shè)房地產(chǎn)，并對集體以外成員銷售的房地產(chǎn)。第二類，集體組織以其所有的土地與開發(fā)商合作開發(fā)。農(nóng)村集體私自以本集體的土地與開發(fā)商合作開發(fā)建設(shè)的房地產(chǎn)，產(chǎn)品中除少數(shù)分配給集體成員以外，對外出售的房地產(chǎn)。第三類，土地以非法的方式流轉(zhuǎn)給開發(fā)商。農(nóng)村集體以租賃或者買賣的方式將集體土地轉(zhuǎn)移給開發(fā)商，開發(fā)銷售的房地產(chǎn)。第四類，農(nóng)民個人將自建住房非法轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。農(nóng)戶在自家宅基地上建設(shè)，私自將多余的住房向集體外成員銷售的房地產(chǎn)。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”存在的原因

“小產(chǎn)權(quán)房”是價格與剛性需求矛盾，城市化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動等多因素催生的產(chǎn)物。在國家和各級政府的各類治理政策下，“小產(chǎn)權(quán)房”的交易持續(xù)升溫，市場持續(xù)發(fā)展。綜合分析，“小產(chǎn)權(quán)房”的存在和發(fā)展有法律、制度、社會和經(jīng)濟(jì)等多方面的原因。

（一）法律與制度因素

1.土地制度因素。我國實行土地的社會主義公有制度，全國土地分別屬于國家所有和集體所有。城鄉(xiāng)“二元”土地所有制下，集體土地所有權(quán)不完整?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定，國家為了公共利益的需要，給與適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償后可以征收或征用集體土地，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只對耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了明確的規(guī)定，建設(shè)用地的征收沒有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，集體土地所有權(quán)權(quán)益得不到有效保護(hù)。集體組織成員采用跟開發(fā)商合作的方式來保護(hù)自己的權(quán)益，為“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)提供了有利的條件。

集體建設(shè)用地只能用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和宅基地，集體土地的流轉(zhuǎn)限定在集體組織內(nèi)部或集體之間，跟國有建設(shè)用地相比存在同地不同權(quán)的問題。而且在土地的征收補(bǔ)償中，集體土地補(bǔ)償費選小于城鎮(zhèn)土地拆遷補(bǔ)償費，存在同地不同價的問題。集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的限制，造成了權(quán)利的不平等，集體組織及其成員為了獲得跟國有土地同等的權(quán)利，在“無形市場”上流轉(zhuǎn)其土地，推動了“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展。

2.戶籍制度。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)“二元”的戶籍制度，對“小產(chǎn)權(quán)房”市場的發(fā)展和繁榮起到了推動的作用。農(nóng)村居民可以通過申請，免費獲得較大面積的宅基地建造自己的住宅，而且宅基地具有繼承和永續(xù)使用的特點。而城鎮(zhèn)居民卻必須從開發(fā)商手里高價獲取土地使用權(quán)和房屋的所有權(quán)。當(dāng)前一些城市居民的收入跟農(nóng)村居民的收入相差不多，在相當(dāng)?shù)氖杖霔l件下卻要支付更高的資金來獲取房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，居住權(quán)的不平等，使得許多城市居民想法設(shè)法、甚至弄虛作假去購買集體土地上的房地產(chǎn)。

3.住房保障制度。近兩年我國致力于保障房的建設(shè)，保障中低收入階層的住房問題?？墒钱?dāng)前保障房質(zhì)量問題、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的購房人和承租人的資格審核不嚴(yán)，中低收入階層的城市居民的住房問題得不到有效保障。

4.法律因素。我國《土地管理法》中對非法轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地地的處罰規(guī)定不夠明確，《城市房地產(chǎn)管理法》中對于在集體土地上違法開發(fā)商品房并銷售的主體以及購買主體沒有明確的處罰規(guī)定，相關(guān)的“小產(chǎn)權(quán)房”的治理文件中規(guī)定較為籠統(tǒng)或者執(zhí)行不力。開發(fā)商、集體土地所有者或使用者、購買者對當(dāng)前“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)狀和預(yù)期比較樂觀，使得“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止。

（二）社會因素

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村人口不斷向城市遷移，農(nóng)村閑置土地增多，為集體土地開發(fā)建設(shè)提供了基礎(chǔ)。農(nóng)村土地閑置，農(nóng)民對集約利用土地認(rèn)識提高，農(nóng)村集體中對集體土地的開發(fā)建設(shè)謀求利益的支持者越來越多。

城市化進(jìn)程加快，農(nóng)民的生活觀念和方式都在向城市靠近。農(nóng)民已經(jīng)適應(yīng)了城市中的高樓大廈和較高的基礎(chǔ)設(shè)施水平，對自己宅基地的利用上也有了更多的想法。住宅建設(shè)成本的增加，農(nóng)戶從自己的住宅上獲益的思想，是促進(jìn)“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)建設(shè)的一大因素。

（三）經(jīng)濟(jì)因素

1.集體土地所有者和使用者的利益因素。對于集體土地的所有者和使用者，將土地讓與開發(fā)商或者以其他方式開發(fā)房地產(chǎn)，獲得的經(jīng)濟(jì)效益往往比目前的效益高十幾倍甚至幾十倍，可以迅速提高生活水平，提前過上小康生活。集體土地所有者和使用者對當(dāng)前短期利益的追求，為“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生起到了推動的作用。

2.開發(fā)商的利益因素。對于開發(fā)商，租用、買受或者與集體合作開發(fā)商品房可以節(jié)約成本，獲得更高的利潤。開發(fā)商使用國有土地開發(fā)商品房時需要交納土地出讓金、土地補(bǔ)償費、拆遷補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費等各項費用和各種房產(chǎn)和土地相關(guān)稅金，而且城市國有土地中的拆遷補(bǔ)償費往往比租用或者買受集體土地的費用要高出幾倍甚至十幾倍。開發(fā)商的最終目的是獲得利潤，而利潤由售價和成本決定，節(jié)約了成本可以提高企業(yè)的開發(fā)利潤。企業(yè)為了獲取高額的利潤，甘愿冒著非法獲取集體土地被處罰的風(fēng)險。

3.購買者的利益因素?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”低廉的價格，對購買者存在極大的誘惑，為“小產(chǎn)權(quán)房”市場的發(fā)展起到了推動的作用。目前“小產(chǎn)權(quán)房”的價格是國有土地商品房價格的一半，動輒可以節(jié)約十幾萬或幾十萬的購房成本。我國城市居民的月平均收入跟城市房價的單價相差較大，居民為了擁有屬于自己的房產(chǎn)，對城市有歸屬感，相比買較小面積住房或者租用住房，許多居民愿意購買“小產(chǎn)權(quán)房”。

三、小產(chǎn)權(quán)利益各方的風(fēng)險分析

“小產(chǎn)權(quán)房”不是合法產(chǎn)物，對于小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)各方存在著法律的、經(jīng)濟(jì)的各種風(fēng)險。

1.社會的風(fēng)險

“小產(chǎn)權(quán)房”對集體土地所有者的經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，使得在城郊集體土地上開發(fā)普通住宅和在遠(yuǎn)郊區(qū)的集體土地上開發(fā)別墅情況普遍存在。土地資源的稀缺性和有限性，過度地開發(fā)集體土地，必然會減少農(nóng)用地的數(shù)量，降低農(nóng)用地的質(zhì)量等級，造成土地利用結(jié)構(gòu)的失衡。同時農(nóng)用地中的耕地是，“吃飯”的地，國家18億畝耕地紅線的劃定，是為了保證國家的糧食安全和社會的穩(wěn)定。在集體土地上大量開發(fā)住房，對于18億畝耕地紅線的保護(hù)產(chǎn)生了威脅。18億畝耕地紅線是生命保護(hù)線，一旦突破耕地紅線，國家的糧食安全遭到威脅，會造成社會的不穩(wěn)定，甚至是動亂。

2.農(nóng)民集體組織的風(fēng)險

集體組織在看中集體土地轉(zhuǎn)讓、出租建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)利益，對集體土地的過度開發(fā)，剝奪了后代人對土地的相關(guān)權(quán)益。同時一旦小產(chǎn)權(quán)房被國家認(rèn)可或者國家征收該部分土地，集體所有土地面積將減少，會限制農(nóng)村居民生活水平的持續(xù)提高。

同時，同開發(fā)商簽訂出租、轉(zhuǎn)讓或者買賣協(xié)議的是集體土地所有者的代表。而集體土地的轉(zhuǎn)讓、出租等必須經(jīng)過集體組織中2/3以上成員的同意，一旦集體中一部分成員不同意，集體將處于被動的狀態(tài)，處于集體與農(nóng)戶、集體與開發(fā)商的多重糾紛中。如果最后跟開發(fā)商的協(xié)議中違約，會造成集體經(jīng)濟(jì)損失。

3.開發(fā)商的風(fēng)險

開發(fā)商為了降低房地產(chǎn)開發(fā)的成本，選擇集體土地開發(fā)，可能會帶來更多法律風(fēng)險。由于集體土地是集體成員共同決定的，集體成員中某些農(nóng)戶的極力反對或刻意阻撓會增加與集體的矛盾。同時開發(fā)周期會延長，使得資金不能及時收回，影響企業(yè)的發(fā)展。由于開發(fā)周期的延長，影響開發(fā)商與購買者之間合同的執(zhí)行。不能如期交房產(chǎn)生的退房風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)賠償，影響開發(fā)企業(yè)的信譽(yù)，甚至是企業(yè)的生命。

4.購買者的風(fēng)險

在小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)各方中，影響最大或者說是承擔(dān)最大風(fēng)險的是購買者。首先是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。購買者沒有取得的相關(guān)“兩證”，其房屋的所有權(quán)和土地使用權(quán)得不到法律的保護(hù)。一旦集體所有者收回土地，或者國家征收或征用集體土地，或者國家出臺對 “小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行嚴(yán)肅清理的政策，購買者可能就會造成財和物兩空的局面。其次是法律風(fēng)險。根據(jù)合同法，購房者與開發(fā)商的購房合同的效力有限，一旦購房合同產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和權(quán)利糾紛，無法得到法律的保護(hù)。再次，生命危險。開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的過程中，房屋如果存在質(zhì)量問題，造成的生命健康的損害，維權(quán)艱難。

“小產(chǎn)權(quán)房”在我國許多城市都存在，對集體土地的管理和房地產(chǎn)市場的發(fā)展都產(chǎn)生了一定的沖擊。我國應(yīng)該盡快解決“小產(chǎn)權(quán)房”的問題，有效合理地管理集體土地，促進(jìn)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康地發(fā)展和運(yùn)行。

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基金項目：池州學(xué)院人文社會科學(xué)研究項目；2012年池州社科聯(lián)項目（B2012006）。

（作者單位：池州學(xué)院）