城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題研究

樊興麗　布海東

摘 要：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移是增加農(nóng)民收入， 改善農(nóng)民生活水平的有效途徑，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果， 也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。本文從制度安排、城鎮(zhèn)化水平、農(nóng)民素質(zhì)等角度分析了目前農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移存在的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F304.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A文章編號(hào)：1001-4942（2013）09-0154-03

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的歷史過(guò)程， 城鎮(zhèn)化水平是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治和科技發(fā)展水平的重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集聚的過(guò)程， 也就是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)移的過(guò)程。城鎮(zhèn)化與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移之間互相促進(jìn)又互相制約。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)化的前提和基礎(chǔ)，而城鎮(zhèn)化程度越高容納就業(yè)的空間就越大，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的成效就越明顯。

1 城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的關(guān)系

1.1 農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀所決定的，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，而農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移在客觀上能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。首先，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)化提供了相當(dāng)規(guī)模的人力資源，如果缺乏農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，城鎮(zhèn)化也無(wú)從談起。因此，城鎮(zhèn)化需要農(nóng)村提供相當(dāng)數(shù)量的剩余勞動(dòng)力。其次，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移能為城鎮(zhèn)化積累一定的貨幣資本。勞動(dòng)者為了實(shí)現(xiàn)其勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的目的，要付出一定的成本，這些用于實(shí)施轉(zhuǎn)移行為的資金為推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程積累了一定的資本[1]。再次，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移客觀上要求城市提高管理水平、改善環(huán)境和服務(wù)水平， 有利于城鎮(zhèn)化水平的提高，增大了城鎮(zhèn)規(guī)模， 有益于中小城鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)作用的發(fā)揮。

1.2 城鎮(zhèn)化的發(fā)展能有效促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

城鎮(zhèn)化的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集聚的過(guò)程， 也就是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)移的過(guò)程。

首先，城鎮(zhèn)化為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)。大量人口進(jìn)入城鎮(zhèn)， 促使國(guó)家和地方加大對(duì)城鎮(zhèn)住宅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資， 從而帶動(dòng)建筑業(yè)及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

其次，城鎮(zhèn)化在推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方面具有成本優(yōu)勢(shì)。城鎮(zhèn)作為既不同于城市又有別于農(nóng)村的中間地帶，發(fā)揮著承上啟下的重要作用，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的中小城鎮(zhèn)相較于大中城市的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)定居、就業(yè)、買房、租房以及子女上學(xué)等成本和政策體制障礙也較低[2]。

再次，城鎮(zhèn)化可以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化可以引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)， 優(yōu)化和調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 使更多的農(nóng)民從種植業(yè)轉(zhuǎn)向畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等， 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。

最后，城鎮(zhèn)化發(fā)展還能緩解大中城市的就業(yè)壓力。目前， 我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力主要流向經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部沿海城市和區(qū)域中心城市，造成這些城市人口規(guī)模過(guò)大、密度過(guò)高， 承載新增農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力弱化。通過(guò)發(fā)展中小城鎮(zhèn)， 可以緩解剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移壓力。

2 城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中制約農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的因素分析

2.1 城鄉(xiāng)二元制度安排制約農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元制度安排使農(nóng)民和市民在就業(yè)、居住、孩子上學(xué)和公共服務(wù)等方面享受不同待遇，加大了農(nóng)村勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)就業(yè)的成本，致使相當(dāng)一部分勞動(dòng)者又回流到農(nóng)村。

第一，戶籍制度的基本功能就是限制社會(huì)成員區(qū)域間的自由流動(dòng)，雖然放寬農(nóng)民進(jìn)城的條件， 城市的戶口準(zhǔn)入門檻依然很高，2009年，僅有 0.8%的外出農(nóng)民工在務(wù)工地自購(gòu)房。只要二元戶籍制度存在，農(nóng)民工就不能在城市取得正式身份和與其配套的社會(huì)保障，只能做到“離土不離鄉(xiāng)”。

第二，就業(yè)制度方面，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力同工不同酬問(wèn)題依舊突出，城市政府為維護(hù)社會(huì)秩序的安定和保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)而傾向于直接或間接地對(duì)農(nóng)民工就業(yè)采取歧視的政策，對(duì)就業(yè)工種、人數(shù)、專業(yè)、使用期限作了全方位和近乎苛刻的規(guī)定，不僅造成了自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的破壞和城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的人為分割，而且使歧視更加系統(tǒng)化、公開(kāi)化、徹底化和制度化，導(dǎo)致農(nóng)民工在城市的就業(yè)面顯得相對(duì)狹窄。

第三，盡管農(nóng)民工在城鎮(zhèn)主要從事的是苦、累、臟、險(xiǎn)的重活，但由于沒(méi)有城市戶口，難以參加各種社會(huì)保險(xiǎn)。目前，中國(guó)農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率為15%，養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率不足12%，絕大多數(shù)沒(méi)有工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，且得不到最低生活保障救助，甚至連工資都得不到保障，在失業(yè)、意外傷害、生活陷入困境時(shí)往往孤立無(wú)助[3]。

第四，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排同時(shí)就是農(nóng)村就業(yè)制度，承擔(dān)著社會(huì)保障的職能，而農(nóng)民土地不退出，也就意味著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題沒(méi)有從根本上得到解決。

2.2 勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的規(guī)模和結(jié)構(gòu)沒(méi)有與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平良性結(jié)合

一是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力主要轉(zhuǎn)移到大中城市。人口過(guò)度向大城市，特別向少數(shù)特大城市集中，導(dǎo)致這些城市目前的“城市病”問(wèn)題已非常突出，表現(xiàn)在環(huán)境污染、交通堵塞等多個(gè)方面。

二是城鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小。我國(guó)除了部分東部發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化規(guī)模較大外，廣大中西部地區(qū)中小城市的規(guī)模都偏小。 截止2007年底，城鎮(zhèn)總?cè)丝诔^(guò)10萬(wàn)的只有603個(gè)， 且多數(shù)集中于東部地區(qū)，現(xiàn)有縣城1 617個(gè)，還有2 000個(gè)規(guī)模僅次于縣城的大鎮(zhèn)，以及各類建制小城鎮(zhèn)19 322個(gè)[4]。小城鎮(zhèn)規(guī)模太小，無(wú)法發(fā)揮人口集聚的功能，也無(wú)法培育出新的服務(wù)業(yè)，在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力上的作用還沒(méi)有完全發(fā)揮。

2.3 農(nóng)村勞動(dòng)力整體素質(zhì)有待提高

在制約農(nóng)村勞動(dòng)力有效轉(zhuǎn)移的眾多因素中勞動(dòng)力素質(zhì)是關(guān)鍵，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自身素質(zhì)偏低，并且無(wú)力或不愿接受更好的培訓(xùn)。隨著高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的興起和城市經(jīng)濟(jì)水平的提高， 缺乏轉(zhuǎn)崗就業(yè)技能的農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)難度越來(lái)越大。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司2005 年農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，被調(diào)查的農(nóng)民工中接受過(guò)培訓(xùn)的占被調(diào)查者總?cè)藬?shù)的31.3%[5]，結(jié)果造成“有事沒(méi)人做，有人沒(méi)事做”的結(jié)構(gòu)性失業(yè)， 大量進(jìn)城農(nóng)民工“回流”。這種“回流”不僅意味著農(nóng)民工自己對(duì)“進(jìn)城”的放棄， 某種程度上也意味著他們是被技術(shù)發(fā)展、素質(zhì)提高和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的浪潮淘汰了。如果這部分進(jìn)城的農(nóng)民工以及那些土地被確認(rèn)用于開(kāi)發(fā)區(qū)或小城鎮(zhèn)建設(shè)的農(nóng)民沒(méi)有獲得相應(yīng)的就業(yè)崗位，就會(huì)成為城市中的弱勢(shì)群體。這種表面現(xiàn)象的人口城市化， 并不是真正的城市化。

事實(shí)證明農(nóng)村勞動(dòng)力是否受過(guò)職業(yè)培訓(xùn)與其轉(zhuǎn)移的速度和層次成正相關(guān)關(guān)系。農(nóng)村勞動(dòng)力的基本素質(zhì)制約農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的數(shù)量和收入，職業(yè)素質(zhì)制約其轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度，受培訓(xùn)程度制約其就業(yè)層次和擇業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力普遍文化素質(zhì)低、勞動(dòng)技能低，已成為制約農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的瓶頸。

3 加快城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移的政策建議

3.1 繼續(xù)深化體制改革，消除農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移制度障礙

3.1.1 改革二元戶籍制度和就業(yè)制度 現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和就業(yè)制度把農(nóng)民束縛在土地上，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力難以從農(nóng)村有效解放出來(lái)，導(dǎo)致農(nóng)地關(guān)系矛盾尖銳化。因此，使農(nóng)村勞動(dòng)力能夠自由遷徙、就業(yè)，與城市居民享有平等的就業(yè)權(quán)利和機(jī)會(huì)，是經(jīng)濟(jì)體制改革的當(dāng)務(wù)之急，也是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

3.1.2 健全社會(huì)保障制度 擴(kuò)大社保覆蓋面，逐步弱化土地的保障功能。首先，為農(nóng)村農(nóng)民提供最低生活保障，保障農(nóng)民最低生活水平；其次，將農(nóng)民工納入現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度體系，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)；再次，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式[6]。

3.1.3 改革土地制度 貫徹落實(shí)土地法， 按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，積極探索符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律符合農(nóng)村實(shí)際的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)， 采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、拍賣等多種流轉(zhuǎn)形式，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

3.2 優(yōu)化城鎮(zhèn)形態(tài)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移與合理分布

城鎮(zhèn)化不僅是農(nóng)村人口不斷向城市集聚的過(guò)程，也是城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)不斷完善的過(guò)程。因此，城鎮(zhèn)在規(guī)模、功能、布局上需要很好地規(guī)劃。“十二五”及今后很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)將以城市群作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，堅(jiān)持走大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。在發(fā)達(dá)的城市群地區(qū)，可將少數(shù)城市化率已經(jīng)較高的縣城按照中等城市進(jìn)行規(guī)劃，將普通縣城、特大鎮(zhèn)與一部分重點(diǎn)鎮(zhèn)按小城市進(jìn)行培育。而在中西部非城市群地區(qū)，重點(diǎn)做大做強(qiáng)縣城，將縣城做成小城市。通過(guò)以上辦法培育出一批中小城市，成為吸納和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的主要載體空間。小城鎮(zhèn)仍將是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要載體，未來(lái)一段時(shí)間，要重點(diǎn)發(fā)展一批人口過(guò)萬(wàn)的小城鎮(zhèn)，發(fā)揮小城鎮(zhèn)在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力方面的作用。2010年數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)共有19 322多個(gè)建制鎮(zhèn)，平均人口規(guī)模不到1萬(wàn)人，如果其中50%的基礎(chǔ)較好的建制鎮(zhèn)人口規(guī)模平均增加5 000人，則將增加5 000萬(wàn)城鎮(zhèn)人口；共有1 617個(gè)縣城，目前城鎮(zhèn)人口平均不到8萬(wàn)人，如果每個(gè)縣城增加到10萬(wàn)人，則縣城可多容納3 000萬(wàn)～4 000萬(wàn)人口[4]。

3.3 加大農(nóng)村教育力度，有針對(duì)性地開(kāi)展技能培訓(xùn)

農(nóng)村勞動(dòng)力的素質(zhì)低下是導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩的重要原因，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)，增強(qiáng)其就業(yè)能力。政府應(yīng)將農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，加大對(duì)培訓(xùn)補(bǔ)貼資金投入比例，切實(shí)把農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)作為一項(xiàng)公益事業(yè)來(lái)抓。充分發(fā)揮企業(yè)在轉(zhuǎn)移培訓(xùn)中的作用和積極性， 采用稅收減免、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等經(jīng)濟(jì)手段，激發(fā)企業(yè)對(duì)農(nóng)村后備勞動(dòng)力培訓(xùn)的熱情。按照市場(chǎng)化、社會(huì)化的要求，加強(qiáng)培訓(xùn)場(chǎng)地建設(shè)，擴(kuò)充培訓(xùn)規(guī)模和數(shù)量，引進(jìn)優(yōu)秀的專業(yè)培訓(xùn)人員，提高師資隊(duì)伍質(zhì)量。堅(jiān)持以就業(yè)為導(dǎo)向，使培訓(xùn)與市場(chǎng)接軌，采取靈活多樣的培訓(xùn)方式，提高農(nóng)民參加培訓(xùn)的積極性。在改革和完善現(xiàn)行培訓(xùn)方式的同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)有培訓(xùn)能力的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。

參 考 文 獻(xiàn)：

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