地方國庫現(xiàn)金管理模式探討與改革問題研究

景合義　宋跟虎 張卓

摘要：隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方各級國庫現(xiàn)金呈大幅增長的勢頭，國庫現(xiàn)金高位積聚，為國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造了空間、提供了可能。本文擬從地方國庫庫存的變化規(guī)律出發(fā)，就開展地方國庫現(xiàn)金管理的條件、時機及現(xiàn)實需要進行剖析，指出地方國庫現(xiàn)金管理面臨的難點與問題，探討對地方國庫現(xiàn)金管理的運作構(gòu)想。

關(guān)鍵字：現(xiàn)金管理；地方國庫；模式；研究

一、開展地方國庫現(xiàn)金管理的必要性和可行性

（一）加強國庫現(xiàn)金管理，既是一種國際趨勢，也是國內(nèi)經(jīng)濟形勢發(fā)展和財政國庫管理制度改革的需要

財政資金作為社會公共資金，應(yīng)在確保其資金安全的原則下，通過采取市場化操作方式來實施國庫現(xiàn)金管理，在保留最低國庫存款余額以備支付的前提下，對國庫現(xiàn)金余額進行市場化余缺調(diào)整，實現(xiàn)其保值增值。加強國庫現(xiàn)金管理，對國庫資金余額進行投資，使其保值增值是一種國際趨勢。近年來，發(fā)達市場經(jīng)濟國家都在進行積極的國庫現(xiàn)金管理，已形成了一套比較系統(tǒng)的國庫現(xiàn)金管理體制。我國國庫現(xiàn)金管理工作起步較晚，2006年12月進行了首筆金額200億元的中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作。在地方國庫現(xiàn)金管理上，目前尚處于研究和探索階段，地方國庫對國庫資金管理普遍沿用傳統(tǒng)的管理模式，注重收入任務(wù)的完成和支出分配，而忽視資金運行過程中的保值增值，庫底資金收益主要來源于國庫存款的單位活期利息，資金收益率和使用效益都很低。因此，開展地方國庫現(xiàn)金管理是財政國庫管理體制改革的需要，也是有效進行國庫現(xiàn)金管理的現(xiàn)實選擇。

（二）地方國庫庫存的穩(wěn)步攀升，加快了地方國庫現(xiàn)金管理研究的迫切性

以山西省分庫為例：近幾年來，隨著山西省經(jīng)濟的快速發(fā)展，全省財政收入大幅增長，財政收入的大幅增長也帶動了國庫庫存穩(wěn)步攀升，省分庫庫存自2004年以來一直保持著二位數(shù)的增長。從下圖可以看出，2009—2012年，全省財政總收入分別為1537億元、1810億元、2260億元、2650億元，各年末國庫庫存余額分別達到341億元、416億元、527億元、841億元。

再以山西省分庫轄區(qū)運城市中心支庫為例：近年來，運城市財政狀況較好，國庫庫存持續(xù)快速增長，國庫現(xiàn)金常年保持在較高水平。從統(tǒng)計數(shù)字看，2009—2012年，全市財政總收入分別為46.61億元、55.63億元、69.79億元、86.42億元，國庫月均庫存余額分別達到8.77億元、11.1億元、16.65億元、27.51億元，呈現(xiàn)出大幅增長態(tài)勢，月末庫存余額經(jīng)常處于高位。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，財政收入的快速增長帶動了地方各級國庫庫存的大幅攀升。但越來越高的國庫庫存也使地方政府、財政和國庫部門的壓力越來越大。因此，如何更好地利用國庫庫底資金，科學合理的進行地方國庫現(xiàn)金管理操作，使之發(fā)揮更大的效益，是目前亟需研究和解決的一個問題。

（三）國庫庫存的季節(jié)性變化，為國庫現(xiàn)金管理操作提供了方便

從圖二可以明顯地看出2007年運城市國庫庫存的變動特點，即在總體上升的態(tài)勢下呈現(xiàn)一種“兩頭低、中間高”的扁擔形態(tài)，表現(xiàn)為一、四季度低，二、三季度高，特別是九月、十月份達到年度最高峰，最高庫存余額是最低的2.4倍。國庫庫存季節(jié)特征明顯、規(guī)律性強這一特點，是由財政收入的季節(jié)性特點和財政支出的時間安排決定的，這為科學合理地實施地方國庫現(xiàn)金管理操作提供了方便。

（四）國庫信息系統(tǒng)建設(shè)取得重大進展為國庫現(xiàn)金管理操作提供了支持。

國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）和國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）相關(guān)業(yè)務(wù)模塊建設(shè)工作穩(wěn)步推進，目前國庫已形成了覆蓋全國、自成體系、高效快捷的國庫資金匯劃體系，國庫能在第一時間內(nèi)掌握國庫現(xiàn)金的存量及增減變化情況，為財政部門確定庫底資金最佳存量及進行科學有效的國庫現(xiàn)金管理操作提供有力的支持。

二、地方國庫現(xiàn)金管理模式選擇和運作構(gòu)想

（一）地方國庫現(xiàn)金模式及工具選擇

地方國庫現(xiàn)金管理運作應(yīng)充分借鑒中央國庫現(xiàn)金管理的操作思路，結(jié)合地方實際，在確保國庫支出需要和國庫現(xiàn)金安全的前提下，遵循安全性、流動性和收益性相統(tǒng)一的原則，按照從易到難、從簡到繁、穩(wěn)妥有序地逐步開展。

1. 遵循漸進原則。結(jié)合國際實踐經(jīng)驗和地方實際，現(xiàn)階段地方國庫現(xiàn)金管理模式應(yīng)遵循漸進的原則，即以國庫資金存放央行、獲取利息為主，在保證支付的情況下，嘗試性地選擇將部分國庫現(xiàn)金轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行，嚴禁在貨幣市場上短期投資。如條件允許，可在中央和地方國庫開設(shè)專門的往來賬戶，由中央國庫進行短期投資操作，并按照約定的中央、省、市分成比例進行收益分配。

2. 商業(yè)銀行協(xié)定存款。定期存款可選擇資產(chǎn)質(zhì)量較好、資金實力較強、商業(yè)信譽較好的商業(yè)銀行，并要求其提交等額國債作為抵押，存款的期限和數(shù)額可根據(jù)國庫現(xiàn)金狀況和財政收支預(yù)測情況確定。由于協(xié)定存款期限一般較長，因此這部分資金必須是在國庫庫款中沉淀最為穩(wěn)定、時間最長的那部分，但在整體可用資金中應(yīng)保持較小比例。

3. 短期銀行定期存款和短期政府債券。這兩種方式是安全性、流動性和收益性原則有機統(tǒng)一的投資工具，應(yīng)作為國庫現(xiàn)金運作的首選投資對象，這部分資金一般應(yīng)較為穩(wěn)定，且在一定時期內(nèi)（不超過1年）保持不變的庫存資金，主要選擇高于單位活期存款存款利率的操作方式。

4. 發(fā)行國庫現(xiàn)金債券。這種債券由總庫發(fā)行，僅在國庫系統(tǒng)內(nèi)部流通，期限、利率可根據(jù)銀行間同業(yè)拆借市場或銀行間債券市場確定，地方國庫通過國庫核算系統(tǒng)進行申購、贖回。此種方式可以說是地方國庫現(xiàn)金運作的最佳選擇。其優(yōu)點在于：地方國庫現(xiàn)金可以全部集中到總庫進行統(tǒng)一運作，直接進入貨幣市場，既解決了基層現(xiàn)金操作工具匱乏的問題，又確保了國庫現(xiàn)金操作與貨幣政策操作的協(xié)調(diào)一致，同時避免了地方國庫由于專業(yè)人員缺乏、風險防范機制欠缺而可能引發(fā)的國庫資金風險，還滿足了地方國庫在各時間段上對資金流動性的要求。

（二）地方國庫現(xiàn)金運作構(gòu)想

1. 確定最佳庫存資金規(guī)模?？茖W地進行預(yù)算收支和庫存分析與預(yù)測是國庫現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)。首先要根據(jù)當年逐月國庫現(xiàn)金流量測算第二年的逐月現(xiàn)金流量。以當年各月收支發(fā)生額占全年發(fā)生額比例為權(quán)數(shù)，將第二年計劃收支數(shù)平均分布到各個月份；其次根據(jù)測算的現(xiàn)金流量，以當年年底庫存為基數(shù)，通過收入+庫存基數(shù)-支出的公式大致測算第二年逐月庫存余額；三是根據(jù)當年庫存變化趨勢，科學測算并合理確定最佳庫存規(guī)模。財政部門在國庫賬戶上保留相對穩(wěn)定的庫存余額，其余資金可全額或部分轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行。

2. 國庫現(xiàn)金常規(guī)性操作。在管理國庫現(xiàn)金操作中，財政部門和國庫負責制定運作方案，組織實施和協(xié)調(diào)相關(guān)工作，合理劃分財、庫在國庫現(xiàn)金管理中的責權(quán)利。財政部門負責測算資金額度、運作期限等，國庫則應(yīng)著重考慮資金運作的時機。通過商業(yè)銀行同業(yè)競爭，以招投標方式，選擇信用好、實力強、服務(wù)質(zhì)量高的商業(yè)銀行作為庫存轉(zhuǎn)存銀行，提高資金的安全性。

3. 國庫現(xiàn)金進入債券市場進行短期投資。從各個方面分析，地方財政、國庫部門都不具備開展國庫現(xiàn)金短期投資的能力，國庫現(xiàn)金短期投資應(yīng)嚴格禁止。中央庫在投資品種的選擇上應(yīng)重點考慮投資于債券市場。就安全性而言，國債安全性最高。由于其信用由國家擔保，基本上不存在清償風險，有極高的安全保障；可以通過回購交易來保證債券的流動性，滿足各種時間段上對資金流動性的要求；從收益性分析，目前國內(nèi)金融市場中的債券絕大多數(shù)是固定利率債券，所以收益穩(wěn)定。因此，債券是國庫現(xiàn)金管理而最能體現(xiàn)安全性、流動性和收益性三者有機統(tǒng)一的投資工具，應(yīng)作為國庫資金運作的首選投資對象。

三、加強地方國庫現(xiàn)金管理的相關(guān)措施及建議

（一）深化國庫預(yù)算管理制度改革，進一步完善財政國庫制度體系

一是要切實深化部門預(yù)算，增強政府預(yù)算的準確性和靈活性，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和變化趨勢，綜合考慮預(yù)算收支在年度內(nèi)的季節(jié)變化，使預(yù)算支出規(guī)模能夠與預(yù)算收入增減趨勢相配套。從中找到國庫庫存資金的變化規(guī)律，為更好地利用國庫資金提供條件；二是加快實施財政國庫管理制度改革，盡快將預(yù)算外資金納入國庫單一賬戶，為開展國庫現(xiàn)金管理提供更大的操作空間；三是完善國庫現(xiàn)金管理制度，盡快出臺地方國庫現(xiàn)金管理操作的政策措施和具體實施辦法，制定《地方國庫現(xiàn)金管理辦法》、《地方國庫現(xiàn)金管理操作規(guī)程》。

（二）合理控制國庫庫存，提高資金使用效率

財政部門應(yīng)加強對預(yù)算收支的分析和研究，制定規(guī)范、合理、科學的財政支出制度，盡量做到收支平衡，防止財政資金的閑置。與發(fā)達國庫相比，我國各級財政財力仍然有限，因此，要按照科學發(fā)展觀要求，進一步調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，有保有壓、有促有控，合理控制國庫庫存，使庫存保持在一個合理的水平，集中財力辦大事，提高財政資金使用效率，夯實經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)。

（三）建立國庫現(xiàn)金流預(yù)測預(yù)警機制，提高國庫庫存資金分析預(yù)測的科學性

建立財政收支預(yù)測體系，對國庫現(xiàn)金存量進行結(jié)構(gòu)性分析，對未來變動趨勢進行預(yù)測和規(guī)劃研究，合理安排國庫收支，減低國庫現(xiàn)金余額和國庫現(xiàn)金管理成本，為國庫現(xiàn)金管理提供準確信息。今后應(yīng)當加強對國庫資金余額與結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析以及未來變動趨勢的預(yù)測和數(shù)量化研究，為貨幣政策和國庫現(xiàn)金管理提供決策依據(jù)。同時，要以預(yù)測分析為基礎(chǔ)，積極探索把國庫資金數(shù)量調(diào)控到較均衡狀態(tài)的手段和方式，加強研究和建立國庫現(xiàn)金流預(yù)測、預(yù)警指標體系，建立操作性強、準確性和自動化水平高的動態(tài)分析預(yù)測模型。財政和國庫部門要加強功能互補和信息共享，運用國庫現(xiàn)金流預(yù)測預(yù)警的分析，科學準確地把握國庫現(xiàn)金流的流向和流量，準確預(yù)測國庫現(xiàn)金流變化情況，提高國庫現(xiàn)金操作的準確性。

（四）堅持效益性和控制性相結(jié)合的原則，注重國庫現(xiàn)金操作與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合

進行國庫現(xiàn)金管理操作，始終要堅持效益性和控制性相結(jié)合的原則。一方面，對國庫庫存資金進行最有效的管理，在保證資金成本最低的同時，使資金能以最快的速度發(fā)揮作用；另一方面，要在確保國庫現(xiàn)金安全的情況下，對國庫現(xiàn)金進行運作。同時，由于財政存款變化對央行基礎(chǔ)貨幣投放具有一定影響，而國庫現(xiàn)金管理的目標和出發(fā)點都與貨幣政策存在一定距離，在實際操作中不能僅僅考慮收益的最大化，還必須關(guān)注財政與中央銀行的配合協(xié)調(diào)，建立財政部與中央銀行在不同時間、不同層面的信息溝通機制，提高決策的準確性。

（五）健全監(jiān)督約束機制，確保國庫現(xiàn)金管理順利實施

各相關(guān)部門要充分發(fā)揮職能作用，加強協(xié)作配合和信息溝通，強化對國庫現(xiàn)金管理的監(jiān)督制約。財政部門要對國庫資金運行全過程進行監(jiān)控，嚴格審核預(yù)算單位用款計劃，對資金撥付進程實施監(jiān)控，對各種信息進行綜合分析，及時發(fā)現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理中存在的問題，并提出解決方案；國庫部門要建立國庫現(xiàn)金月度報表報送制度，向財政部門就現(xiàn)金運作提出建議，依法進行規(guī)范操作，加強對財政收支的監(jiān)督和最佳庫底資金預(yù)測；政府部門要監(jiān)督有關(guān)機構(gòu)是否能夠及時審批預(yù)算單位的預(yù)算安排，各項預(yù)算資金是否及時足額到戶，為國庫現(xiàn)金管理運作提供有力支持。

（六）抓緊研究適合中國國情的國庫現(xiàn)金管理模式，促進國庫收入持續(xù)穩(wěn)定增長

當前，國庫部門應(yīng)充分發(fā)揮在財政國庫管理制度改革中的積極作用，認真落實國家財政經(jīng)濟政策，積極參與、主動配合財政等部門研究制定行之有效的國庫現(xiàn)金管理模式，發(fā)揮在資金管理和公開市場操作等方面的優(yōu)勢，通過建立有效的國庫現(xiàn)金管理機制來加速庫存資金的周轉(zhuǎn)率，降低資金成本，提高財政資金的使用效益和利用效率，實現(xiàn)其保值與增值的目的，切實履行好經(jīng)理國庫的職責。

參考文獻：

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