論檔案行政執(zhí)法評議考核制

董玉森

檔案行政執(zhí)法評議考核制，是指縣級以上人民政府對所屬的檔案行政執(zhí)法機構(gòu)以及檔案行政執(zhí)法機構(gòu)對所屬的行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員的檔案行政執(zhí)法工作所進行的考察、評價、獎懲的一系列制度。這是檔案行政執(zhí)法主體以及行政管理相對人評價檔案行政執(zhí)法工作情況，檢驗檔案行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員是否正確行使職權(quán)和全面履行法定義務(wù)的重要制度，是推行檔案行政執(zhí)法責任制的重要內(nèi)容之一。

一、檔案行政執(zhí)法評議考核工作中存在的主要問題

1.考核主體不明確

在我國的各級檔案行政執(zhí)法評議考核工作中，不同程度的存在著主體缺位的情況。筆者通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)：一些地方的檔案行政管理機構(gòu)中根本就沒有設(shè)置專門的行政執(zhí)法部門，更沒有專業(yè)的執(zhí)法隊伍。有些地方雖然有執(zhí)法人員，但卻身兼數(shù)職，或是臨時拼湊。

2.執(zhí)法人員專業(yè)水平低，考核流于形式

有些檔案行政機構(gòu)雖然有執(zhí)法人員，但沒有經(jīng)過專業(yè)培訓，對檔案行政執(zhí)法中“法”的掌握和理解不到位，法律意識淡薄，以致在考核過程中不準確、不認真。特別是在內(nèi)部評議時，因考評主客體之間都比較熟悉，礙于面子，都給評高分。至于外部評議，也只是象征性的請少數(shù)行政管理相對人隨意填填考評表，走走過場而已。其結(jié)果是，評議考核流于形式，大大降低了考評結(jié)果的真實性、有效性。

3.評議考核工作不規(guī)范

任何一項好的制度都應(yīng)具有實際可操作性，否則就是一紙空文。時下我國的檔案行政執(zhí)法評議考核，總的來看，一些單位的評議考核指標設(shè)計不夠量化、細化，同一系統(tǒng)、同一部門的上下級評議考核依據(jù)不統(tǒng)一，再加之檔案行政責任人和執(zhí)法人員的責任不明確，致使檔案評議考核難以操作，無法對檔案行政執(zhí)法責任做出客觀、公正、公平的評判。

4.評議考核的結(jié)果執(zhí)行力不夠

檔案行政執(zhí)法評議考核制雖然早在2005年就開始推行，但一些地方政府的檔案行政執(zhí)法部門卻沒有真正地把評議考核結(jié)果與相關(guān)人員的職務(wù)晉升、年度考核、經(jīng)濟利益掛鉤，評議考核的結(jié)果沒有成為行政獎懲的依據(jù)。這就導致評好評差一個樣，無法實現(xiàn)評議考核制建立的預期目標。

5.評議考核方法缺乏科學性

當前，我國檔案行政執(zhí)法評議考核的方法還比較簡單，不僅組織考評、自我考評、互查互評、日?？荚u、年度考評還沒有規(guī)范化、制度化，而且也鮮有采用電子政務(wù)平臺進行考評；其次，現(xiàn)行的檔案行政執(zhí)法評議考核方法還依然是自上而下的“官方評議”，由于這種考評方法封閉和缺乏監(jiān)督，其考核結(jié)果自然可信度較低。

二、落實檔案行政執(zhí)法評議考核制應(yīng)堅持的基本原則

1.客觀公正原則

堅持客觀公正原則是保證檔案行政執(zhí)法評議考核結(jié)果準確可信的基本前提和根本保證。所謂客觀公正原則，就是指有關(guān)部門在制訂檔案行政執(zhí)法考評方案、建立考評標準體系及開展考評活動過程中，必須符合檔案行政執(zhí)法責任制工作實際及其客觀規(guī)律，從檔案行政執(zhí)法工作實際出發(fā)，嚴格按照考評標準，實事求是，客觀公正地確定考評績效。堅持客觀公正原則，首先應(yīng)根據(jù)考評對象和考評內(nèi)容本身的特點，制定具有可行性和可操作性的考核目標體系；其次，要在認真聽取行政權(quán)利享有人或其外部監(jiān)督主體的意見和了解行政執(zhí)法人員的全部表現(xiàn)后，嚴格按照考評標準確定考評結(jié)果；再次，要對獲取的信息盡可能地予以量化，使考評的結(jié)果更客觀、準確、公正，防止主觀隨意性。

2.民主公開原則

民主公開原則是指在檔案行政執(zhí)法考評主體確定考評內(nèi)容、方法、程序和結(jié)果等環(huán)節(jié)上，必須采取開放透明的方式，廣泛認真聽取檔案行政執(zhí)法人員和人民群眾的意見，特別是行政管理相對人和司法審判機關(guān)的意見，讓人民群眾積極參與考評和監(jiān)督考評，以保證考評結(jié)果的全面、準確、合理。堅持民主公開原則是確保檔案行政執(zhí)法評議考核客觀公正的重要手段與基礎(chǔ)。

3.“三結(jié)合”原則

第一，堅持內(nèi)部考核和外部評議相結(jié)合。檔案行政執(zhí)法評議考核包括內(nèi)部考核和外部評議。內(nèi)部考核是指由評議考核主體組織的工作小組所進行的考核，其方式主要有聽取檔案行政執(zhí)法工作匯報、檔案行政執(zhí)法案卷評查、現(xiàn)場調(diào)查等。但由于內(nèi)部評議難免存在“官官相護”、“走過場”等現(xiàn)象，因此在檔案行政執(zhí)法評議考核中引入外部評議是非常必要的，應(yīng)堅持內(nèi)部考核與外部評議相結(jié)合。外部評議是指由評議考核主體組織的由行政組織管理相對人以及社會各界對檔案執(zhí)法主體的評議。外部評議可以通過召開座談會、發(fā)放檔案行政執(zhí)法測評卡、設(shè)立公眾意見箱、聘請檔案行政執(zhí)法監(jiān)督員、設(shè)立檔案行政執(zhí)法測評點以及其他民意測驗、開通“行政執(zhí)法評議考核網(wǎng)”進行網(wǎng)上評價等方式進行。檔案行政執(zhí)法評議考核原則上實行百分制，分值由內(nèi)部考核和外部評議兩部分組成，其中外部評議的分值一般不得少于總分值的百分之二十。

第二，堅持“日?？己恕迸c“年度考核”相結(jié)合。檔案行政執(zhí)法評議考核小組成員應(yīng)具有“事事考，隨時考”的理念，并在考評前營造濃厚的氣氛，切不可“平時松，年終緊”、“平時放縱，年終狠抓”，應(yīng)堅持“日?？己恕迸c“年度考核”相結(jié)合的原則，要將檔案行政執(zhí)法人員平時的每一次執(zhí)法過程記錄下來，做到“有案可查”，并在考核運做程序上堅持一般工作靈活考、重要工作隨時考、特色作重點考的原則。

第三，堅持“定量考核”與“定性考核”相結(jié)合。在檔案行政執(zhí)法評議考核過程中，單一的依據(jù)定性考核，其結(jié)果易導致憑印象、想當然的主觀臆斷，而僅憑定量考核又容易致考核結(jié)果簡單化、絕對化，難以作出總體的客觀評判。筆者認為，只有將二者有機的結(jié)合起來，即將定性考核的結(jié)果建立在科學的定量考核數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，盡量減少主觀因素產(chǎn)生的誤差，才能準確評定檔案行政執(zhí)法的優(yōu)劣。定量考評是定性考評的基礎(chǔ)，定性考評則是定量考評的歸宿和結(jié)果。對于定量考評，要盡量減小其剛性，適當增加彈性，并作出定性的解釋。對有些量化指標確有困難的，則應(yīng)對收集到的各種信息進行匯總、篩選、整理，使評判的結(jié)果盡可能接近客觀事實。對于定性考評，要通過定性分析為定量考評提供方向、范圍、方法和途徑，以保證定量考評的合理性和公正性。

三、實施檔案行政執(zhí)法評議考核制的技術(shù)路線

1.設(shè)置專門機構(gòu)，提高評議考核效率

為確保評議考核的高質(zhì)高效，作為考核主導主體的縣級以上檔案行政執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)選拔一些即精通業(yè)務(wù)，又熟悉相關(guān)檔案法律法規(guī)，敢于執(zhí)法，善于執(zhí)法的人員成立專門的評議考核小組。并可吸納學歷高、思想正、黨性強的人大代表、政協(xié)委員、資深學者、民主黨派人士進入小組，以優(yōu)化小組的成員結(jié)構(gòu)。此外，在考核前，還應(yīng)對小組成員進行嚴格培訓，以熟練掌握考核標準，嚴明考核紀律，保證檔案行政執(zhí)法評議考核工作的順利展開。

2.規(guī)范評議內(nèi)容，落實評議考核結(jié)果

檔案行政執(zhí)法評議考核的內(nèi)容包括內(nèi)部考核和外部評議兩部分。內(nèi)部考核主要包括檔案行政執(zhí)法主體、檔案行政執(zhí)法內(nèi)容、檔案行政執(zhí)法程序、檔案行政執(zhí)法形式、檔案執(zhí)法制度建設(shè)、推行檔案行政執(zhí)法責任制以及行政復議、行政訴訟結(jié)果、檔案行政執(zhí)法組織領(lǐng)導等情況。外部評議是指由行政管理相對人以及社會各界對檔案執(zhí)法主體的執(zhí)法效果、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序、執(zhí)法風紀等進行的評議。

評議考核的結(jié)果分為優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格4個等次，由市（縣）政府在報紙、政府網(wǎng)站、政府公報上公布或以其他方式公開。對考評為優(yōu)秀、良好的執(zhí)法單位和執(zhí)法人員要及時給予物質(zhì)和精神獎勵，以激勵他們以后更好地履行職責。否則，就會挫傷他們在執(zhí)法工作中的積極性。而對評議為不稱職的單位則要進行經(jīng)濟上和行政上懲罰，并限期整改。對于不稱職的檔案行政執(zhí)法人員，可根據(jù)考評情況，給予批評教育、離崗培訓、取消執(zhí)法資格、追究法律責任等處理。總之，檔案行政執(zhí)法評議考核不能只獎不罰，也不能只罰不獎，更不能沒獎沒罰。只有獎罰相當，激勵與懲罰并重，才能達到檔案行政執(zhí)法評議考核制創(chuàng)設(shè)的目的。

3.依托電子政務(wù)平臺，推行評議考核信息化建設(shè)

當前，依托電子政務(wù)平臺，引入電子政務(wù)評議考核方式，是推行檔案行政執(zhí)法評議考核信息化建設(shè)的有效途徑。在檔案行政執(zhí)法評議考核工作中應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，不僅可以從不同的渠道及時獲取準確可靠的信息，以及提高信息分析、處理、傳遞和使用的能力和效率，而且還可以減少評議的中間環(huán)節(jié)和評議材料的失真。各級檔案行政機構(gòu)要積極利用電子政務(wù)平臺，遵循科學化、精細化原則，把檔案行政執(zhí)法評議考核指標體系中的內(nèi)容細化為崗位工作標準、權(quán)限、責任，并依據(jù)程序法的規(guī)定制定工作流程，使每一項檔案行政執(zhí)法評議考核工作都能按程序、標準、時限進行。在此基礎(chǔ)上，要注重通過實施信息化管理將傳統(tǒng)的檔案行政執(zhí)法方式轉(zhuǎn)換成行政執(zhí)法專業(yè)化、流程化管理，促使崗位職責“人機結(jié)合”，充分利用計算機網(wǎng)絡(luò)的自動控制和遠程傳送的特點進行行政執(zhí)法流程再造，全面推行檔案行政執(zhí)法評議考核信息化建設(shè)，實現(xiàn)檔案行政執(zhí)法信息的網(wǎng)絡(luò)傳輸和集中共享，使檔案行政執(zhí)法工作在網(wǎng)絡(luò)中留下原始記錄，也使檔案行政執(zhí)法評議考核工作的各個環(huán)節(jié)置于行政管理相對人和廣大人民群眾的嚴密監(jiān)控之下。

（作者單位：秦皇島市城建檔案館）