社會保障預算總量演進治理：漸進主義與公共選擇的視角

謝和均　李珍

摘要：社會保障預算是我國公共預算的重要內容。在構建社會保障預算中，其支出規(guī)模直接影響到預算的執(zhí)行及財政能夠承受的程度。文章在分析預算政治性特征及支出剛性制約因素的前提下，探討支配預算支出規(guī)模的內在機制，成為分析預算現(xiàn)實可持續(xù)性的重要基礎。文章嘗試從公共選擇、預算政治等綜合視角對社會保障預算規(guī)模漸進遞增格局進行分析，并以此提出了解決的途徑。

關鍵詞：社會保障預算；支出分析；規(guī)?？刂?/p>

早在1998年我國開始把構建公共財政作為我國財政制度改革的目標和方向以來，社會保障預算就作為公共財政的重要內容予以研究和實踐。本文嘗試從預算漸進主義和公共選擇的綜合視角對社會保障預算的發(fā)展趨勢和增長機制做出一種解釋。

一、 漸進主義的社會保障預算增長

社會保障預算支出是公共財政支出的重要組成部分，其財政撥款額度遵循漸進主義的分析框架，那就是逐年遞增。在許多國家，社會保障支出屬于強制性支出（Mandatory Spending），相對于議定支出（Agreed Spending）來說，沒有辦法保證每一個年度都能夠對支出額度及支出的結構進行審核，以控制增長的速度等。所以，社會保障預算支出比其他任何支出都符合漸進主義的支出原則，即在總量基礎上往前增量發(fā)展。當然，支出增量遞增的背后邏輯大多都受政治周期的支配，其周期政治性特點非常明顯，這源于預算的政治性?！霸谡魏驼哌^程中，無論政治家的目標是什么，預算過程都是一種政治工具。如果政治家的目標是促進經(jīng)濟增長，那么，預算就成為經(jīng)濟增長的手段。如果政治家的目標是收入分配，那么，預算就成為收入分配的發(fā)動機”如果政治家的目標是為了取悅民眾，獲得選票最大化，那么預算必然會給予民眾可能多的社會福利及資源分配。當然前提就是這種政策傾斜不違背社會的基本價值及與主流民眾的偏好意愿。在這種漸進主義預算理論的解釋框架下，社會保障預算總量的漸進增長是否會超過公共財政及籌資主體的負擔能力呢？回答是否定的。并非所有的政治要求和利益都能夠在預算過程中得到滿足，社會保障預算也不例外。技術層面來說，建構有效的預算過程或者預算模式，將社會保障預算支出的合理性與投入的預算聯(lián)系起來，進一步提高預算資金的使用效率，能夠一定程度地避免不可收拾的局面出現(xiàn)；從宏觀層面來說，影響社會保障預算收支及財務平衡的人口變量、待遇支付變量以及征稅比率都存在變動調整的可能，雖然有些變量，比如人口老齡化、待遇支付等確實存在剛性因素，但是公共財政內在預算民主機制，本身就提供給了主體自我控制和選擇的機會，人們能夠通過集體選擇，調整制度的邊際收益，使之與大多數(shù)人的切身利益一致。最典型的例子就是，2012年3月瑞士全民直接投票廢除瑞士工會提出的“將目前每年四周的帶薪假期延長到六周，與西歐主要國家趨同”的議案，這個為勞動者爭取福利的議案被勞動者以三分之二的反對票否決。

其次，預算的漸進主義受到社會保障制度內在變量的制約。大多數(shù)社會保障預算的籌資基礎是直接稅，比如工薪稅或者國民保險捐，與人口數(shù)量與結構決定的贍養(yǎng)率密切關聯(lián)。戴蒙德（1993）認為當人口年齡結構年輕或者說當勞動力充沛時，現(xiàn)收現(xiàn)付制度能使各代人福利狀況改善，而且可以降低、甚至消除由于資本過度積累而造成的動態(tài)無效率。亨利·阿倫（1982）也認為，在“生物回報率”（人口增長率+實際工資增長率）大于市場利率的前提之下，現(xiàn)收現(xiàn)付制能夠在代際之間進行帕累托最優(yōu)配置。但是當人口出生率下降而人口預期壽命卻越來越長，這意味著較少的人口進入勞動力市場而較多的人口進入退休隊伍，贍養(yǎng)率提高。從社會保障預算待遇支付的角度來看，領取養(yǎng)老金的人口越來越大，并且考慮到工資和物價調整因素，支出規(guī)模當然是漸進增長的；基金積累制度則是個人生命周期內的收入和消費平滑制度，是個人生命周期內的長期財務平衡?？雌饋砗孟窕鸱e累制度不需要預算的管理，但是實際上政府也不能夠置身事外。因為，個人賬戶積累制面臨保值增值風險、政策不穩(wěn)、投資風險、宏觀風險等風險，導致個人賬戶制度無法避免老年貧困，這個時候政府必須要承擔“底線”責任，提供養(yǎng)老保險的“零支柱”——非繳費的全民養(yǎng)老保險，想想看，在經(jīng)濟體普遍老化且預期壽命提高的背景下，社會保障預算支出必然漸進增長了。至于醫(yī)療保險支出，由于人均壽命的延長、科技的發(fā)展及醫(yī)療手段的先進化和復雜化，全球主要國家的經(jīng)驗都支持了費用支出持續(xù)增長的趨勢。

最后，“福利剛性”是中外社會保障預算總量漸進的內在動力。從發(fā)達國家的社會發(fā)展來看，在以社會保障為代表的福利領域，確實存在著所謂“福利剛性”的基本態(tài)勢，就個體來說，“福利依賴”也普遍存在于這些經(jīng)濟體中。以社會保障為主要內容的社會福利具有剛性特征。這種剛性表現(xiàn)為人們對于自己所享福利水平只能上不能下的心理期待；在宏觀財政支出層面，福利剛性則表現(xiàn)為福利支出規(guī)模只能變大而不能縮小，福利水平只能提高而不能降低。國外的已有的例子已經(jīng)表明福利剛性已經(jīng)成為政府改革的壓力和阻力，任何嘗試對福利分配過程及分配狀態(tài)做出調整的改革都必然面臨破產(chǎn)。社會保障預算本質是社會保障及社會福利的財政分配、收支管理計劃。在分配決策過程中，預算必然受到慣性政治及剛性心理的影響。分配的邊際變量只能遞增而不是相反，否則民眾必然不能接受分配結果，做出變革決策政治人物的前途也必然面臨挑戰(zhàn)。從西方國家的具體實踐來看，無論是拉美國家還是金融危機以后舉步維艱的希臘，當政府做出削減福利資金的決策時，必然引起民眾的不滿和社會的動蕩，執(zhí)政的基礎必然不穩(wěn)。這就最終將執(zhí)政力量導引到了一種“民粹主義”福利管理模式，陷入到經(jīng)濟增長的陷阱。

二、 公共選擇視角下的社會保障預算增長

按照公共選擇學派的分析，在代議制民主國家，由于利益集團、政黨、各階層選民都有動力和可能推動社會支出的規(guī)模，多數(shù)投票規(guī)則確實存在導致包括社會保障支出在內的公共財政支出的“過度膨脹”的傾向，因此社會保障預算支出呈現(xiàn)逐漸增長的趨勢，這也是西方國家自上世界80年代面臨的主要社會問題。在民主政體下，降低多數(shù)人稅收價格的機會、稅收價格的財政錯覺，以及無限制的多數(shù)人專制都會導致國家預算，包括消耗性支出和轉移性支出的規(guī)模大于傳統(tǒng)預算的一般水平。當然，這種“過度膨脹”并非僅僅因為投票規(guī)則本身，而更多的在于政治程序的不完善。

圖洛克（Tullock，1959）認為，多數(shù)投票可能導致公共部門比私人部門提供更多的私用品。他以五個農(nóng)場主為例指出：五個農(nóng)場主利用簡單多數(shù)投票規(guī)則決定維護通往農(nóng)場道路的公共支出方案。在五個人當中，由于存在隱含的補貼，所以一般會贊同更多的道路維護支出，而這是超過他們的實際需要的；唐斯（Downs，1967）提出財政錯覺論（Fiscal Illusion），他指出官僚傾向于隱瞞公共服務的真實成本，使公眾產(chǎn)生財政幻覺，誤認為自己承擔的公共服務的成本“很低”，或者他們是由“別人”而不是自己負擔，從而支持增加財政支出。在社會保障領域，同樣存在“財政幻覺”。由于存在大量選民對財政支出的分擔，個體民眾都可能認為在社會保障領域的稅收價格并不算高，這導致他們更加支持社會保障領域的福利預算增加。艾倫（Aron，1966）指出，由于具有正收益的社會保障計劃總是要有向老年人轉移的轉移支付可能，中間投票人發(fā)現(xiàn)投票贊成繼續(xù)實行社會保障計劃對他們是有利的，盡管計劃的實行在總體上會降低所有家庭的福利。布郎寧（Browning，1975）考察了一種沒有資本市場而只能通過社會保障進行儲蓄的經(jīng)濟，在這種情況下，多數(shù)票規(guī)則將導致社會保障水平超過使生命周期內福利最大化的水平。

社會福利支出的規(guī)模一直呈現(xiàn)顯著增長，從社會保障預算的增長維度來看：一方面是預算支出的絕對規(guī)模在增長；另一方面是支出占GNP的相對規(guī)模在增長，而且社會保障預算支出增長速度要快于國防支出。之所以出現(xiàn)這種情況，正是基于利益集團的推動、政黨執(zhí)政偏袒、也包括社會各階層的推動。對于處于“財政幻覺”效應中的中下層民眾來說，他們當然希望政府能夠擴大社會保障和社會救濟類支出，然而畢竟支出也是有成本的，實際上他們的所得效用又被征收的稅額抵消；對于中高階層來說，在社會預算支出的擴大過程中，則明顯處于利益獲取而有動力推動支出規(guī)模擴大。斯蒂格利茨（1970）曾經(jīng)發(fā)表過一個“領導人法則”：中高收入的階層是社會預算支出的主要受益人，他們有能力去組織集團游說政治力量，從而影響支出效益的分配。在社會福利資源的分配過程中，往往也是中高收入階層獲取福利最多。例如，政府對窮人的住房補貼往往提高了市場上住房的供給價格，因此，受益的是處于社會中高端的房東、房主而不是普通老百姓。因此，對于社會保障預算的支出規(guī)模，房東和房主也更有積極性去推動支出的擴大。

三、 漸進遞增與福利剛性主導的增長治理：社會保障預算的技術控制

1. 嚴格按照復式預算的組織形式來組織社會保障預算要素。復式預算之所以能夠更好地約束社會保障預算的增長趨勢，就在于復式預算這種收支分列、以收定支的預算組織形式，從源頭上割斷了社會保障預算支出與公共財政收支之間的關聯(lián)。復式預算有效地區(qū)分了不同財政資金來源與支出的對應性，這有利于財政資金安排之間避免相互擠占、捉襟見肘。

其次，社會保障預算內部也存在不同性質的預算內容。一般來說，社會福利支出、社會救助支出等，存在經(jīng)常性預算性質；而社會保險預算，則帶有資本性預算性質。這兩類資金融資來源不同，使用方向和內容存在差異，應該按照資金來源的不同分列不同的預算條目，這也佐證了社會保障預算必須要先以社會保險基金預算的完整編制作為前提和基礎。

最后，在復式預算內部，政府一般預算、國有資本經(jīng)營預算和和社會保障預算之間既相互獨立又相互聯(lián)系。一般預算要按照“收支平衡、略有節(jié)余”的原則，節(jié)余的資金可以用來彌補社會保障預算收入；社會保障預算則應該本著收支平衡、略有節(jié)余、?？顚Ｓ?、不打赤字的原則來安排社會保障的收支活動，其節(jié)余不能進行預算調劑。

2. 創(chuàng)新社會保障預算的編制模式。社會保障預算應該采用什么樣的編制模式，這個問題的回答首先要明確社會保障預算編制的立足點是什么。在任何涉及到公共預算編制環(huán)節(jié)的問題上，都會直面“政府應當在哪些社會保障職能上花多少錢”和“為什么這筆錢應當給A，而不應當給B”這兩個問題進行。圍繞這兩個問題的回答，我們可以給出“養(yǎng)人”“辦事”“效果”等三種回答，實際上這基本上形成了公共預算包括社會保障預算編制的三種不同預算編制方法。

社會保障預算的責任和目標就是要確保民眾能夠通過提前的資金籌集，分散老年、疾病和傷殘風險，并且能夠隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，共享改革成果。因此，預算模式要通過合理項目安排，對民眾的需求、需求的程度進行規(guī)劃，然后逐步按年（計劃）地實現(xiàn)規(guī)劃的愿景和目標。規(guī)劃項目預算（PPBS）讓政府的社會保障責任更加明確，同時讓民眾的社會保障需求與政府的政策議程更加對接緊密，避免了不必要的資源浪費。同時，規(guī)劃項目預算這種關注長期規(guī)劃和重視年度計劃的執(zhí)行風格也更好地契合了社會保障預算各項目的發(fā)展運營要求。

美國的聯(lián)邦信托基金就是按照75年一個周期進行基金收支規(guī)劃預測，出臺相應的報告，為預算資源的分配提供建議。隨著人口老齡化的加速發(fā)展及養(yǎng)老保險基金的積累，也確實需要對相關項目進行長期規(guī)劃，及時掌握基金的收支規(guī)模及贏余趨勢，以能未雨綢繆。養(yǎng)老、醫(yī)療等保險基金需要采用長期規(guī)劃項目預算，工傷、生育等保險內容，以及社會救助、撫恤救濟等則是明確發(fā)生在一定的年度中，需要對該年度資金發(fā)生的概念、范圍、數(shù)額等進行計劃，這滿足了規(guī)劃項目預算的年度計劃特征；社會保障項目中的社會福利、特殊福利等內容則可以通過項目的形式來予以實現(xiàn)，可以讓預算任務更加明確，實施可能也會更加有效。

在規(guī)劃項目預算厘定基本的投入方向和內容以后，為了體現(xiàn)預算的受托責任及公眾利益導向，應該在預算中加入適當?shù)目冃ьA算內容。在能夠體現(xiàn)績效內容預算項目上，比如社會保險基金的保值增殖上、社會福利的使用上、反對福利欺詐及福利陷阱規(guī)避上，可以通過考評技術及基層治理，提高預算資源的使用效率。如果存在績效低的情況，那么在規(guī)劃項目的前提下，不能據(jù)此停止撥款，而應該通過更換執(zhí)行主體、聯(lián)合治理或者其他方式，改進執(zhí)行績效，讓民眾能夠真正受益。因此，有效的控制社會保障預算支出的預算模式是適度規(guī)劃項目預算（PPS）+績效預算模式（PB）。

3. 完善社會保障預算公共選擇機制。公共選擇機制是社會保障預算收支平衡和發(fā)展狀態(tài)的內在約束，完善的公共選擇機制有利于更有效地防止預算支出被“民粹政治”綁架，從而危害社會保障制度的長期可持續(xù)。在美國，主要是通過《憲法》、《社會保障法》、《1921預算與會計法案》等條例予以體現(xiàn)和保障。以社會保障、醫(yī)療照顧和醫(yī)療救濟為主要內容的法定支出（Mandatory Outlays）看起來好像不由年度撥款法控制。但是1990年通過的《預算執(zhí)行法案》（The Budget Enforcement Act，BEA），年度自主性支出的授權設置限額（Cap），法定支出遵守“以收定支”原則（Pay-as-you-go）原則，即增加法定支出的前提是收入也必須增加或者另一項支出削減。因此，這為我們以后的社會保障類福利預算提供了借鑒，社會保障領域完善的法律制度及公開透明的財政分配機制，是社會保障預算構建的前提和基礎。

就我國而言，憲法是國家的立法基礎和基本依據(jù)，《憲法》第44條、第45條分別規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障”?！爸腥A人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”?！秳趧臃ā返?章對“社會保險和福利”作了專門規(guī)定。應該說，社會保障的基本法律框架已經(jīng)確立，但是涉及到社會保障財政投入的基本法律制度還不完善，缺少類似于美國《1921預算與會計法案》、《預算執(zhí)行法案》等法律制度，這必然導致財政對社會保障的投入存在不確定性。

2010年10月通過的《社會保險法》作為協(xié)調我國勞動法律體系的重要立法之一，涉及到當前社會保障領域的諸多問題，但是實質性的有關預算資源分配、各級政府財政責任劃分等則大部分都授權給了“國務院另行規(guī)定”，而且多達20余處。這充分說明了社會保障過程的政治性質和權利要素參與特征，也說明我國的政治過程一定程度上也符合預算政治的分析框架。當前，我們應該進一步加強相關立法和制度建設，讓基于資源分配的社會保障預算過程和財政投入過程有法可依、有章可循，這樣才能促進社會保障制度內在機制的發(fā)展和制度的完善進步。

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