我國(guó)新型城市化建設(shè)中地方政府競(jìng)爭(zhēng)研究

金福子 宮學(xué)文

摘 要：“十二五”規(guī)劃以來(lái)，在我國(guó)大力推進(jìn)新型城市化建設(shè)的背景下，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)凸顯。本文在闡述新型城市化的內(nèi)涵及地方政府競(jìng)爭(zhēng)的界定基礎(chǔ)上，對(duì)新型城市化進(jìn)程中地方政府競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)的新問(wèn)題進(jìn)行了有益的探討，并提出了建設(shè)性的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)城市化；新型城市化；地方政府競(jìng)爭(zhēng)

作者簡(jiǎn)介：金福子（1964-），女，燕山大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，研究方向：應(yīng)用經(jīng)濟(jì)、公共管理。

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.09.64 文章編號(hào)：1672-3309（2013）09-148-03

一、理論考察

（一）新型城市化的內(nèi)涵

對(duì)新型城市化，目前學(xué)界主要有三種不同的觀點(diǎn)：第一、新型城市化是體現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四位一體的城市化，是以人為本的集約發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、和諧發(fā)展的城市化。第二、新型城市化是在人口向城市持續(xù)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的城市化。第三、新型城市化是推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的城市化。綜合上述觀點(diǎn)可歸納為：我國(guó)的新型城市化應(yīng)伴隨新型工業(yè)化并肩發(fā)展，堅(jiān)持以人為本，體現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)五位一體的城市化，它著力于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，兼顧城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧、大中小城市和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)互促共進(jìn)的現(xiàn)代城市化發(fā)展道路。

（二）新型城市化與傳統(tǒng)城市化的區(qū)別

新型城市化與傳統(tǒng)城市化既有聯(lián)系又有區(qū)別（見(jiàn)表1）。新型城市化已不只是傳統(tǒng)城市化的人口集中與土地?cái)U(kuò)張、城鄉(xiāng)失衡與差距拉大、城市化與工業(yè)化相互脫節(jié)，它是在充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能的科學(xué)發(fā)展觀前提下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展，是工業(yè)化與城市化的協(xié)調(diào)并進(jìn)與相互支撐，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要素集聚與功能擴(kuò)散，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境友好并存的新型人與自然關(guān)系。二者的區(qū)別在于：傳統(tǒng)的城市化道路是城市化滯后于工業(yè)化、土地城市化快于人口城市化的非規(guī)整的城市化道路；傳統(tǒng)的城市化道路是以犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益來(lái)片面強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展，而不能兼顧效率與公平的非協(xié)調(diào)的城市化道路；傳統(tǒng)的城市化道路是盲目地追求城市發(fā)展的數(shù)量和規(guī)模，而以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的非持續(xù)的城市化道路；傳統(tǒng)的城市化道路是以生產(chǎn)要素的大量投入，而不是投入少、產(chǎn)出高，依靠科技拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的非集約的城市化道路。

（三）地方政府競(jìng)爭(zhēng)的界定

所謂“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”，可分為三個(gè)層面的競(jìng)爭(zhēng)：政府間的競(jìng)爭(zhēng)、政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)、政府與外部公共部門間的競(jìng)爭(zhēng)。本文主要是指同級(jí)政府或上下級(jí)政府之間，圍繞著改善投資環(huán)境、吸引可流動(dòng)的生產(chǎn)要素，為提高本地的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或占有更多的市場(chǎng)份額而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)。由于擁有生產(chǎn)要素的多少或占有市場(chǎng)份額的大小，直接影響到行政區(qū)域內(nèi)財(cái)富的規(guī)模、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和可控制的資源，同時(shí)也關(guān)系到政府的政治、社會(huì)影響力，使得地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)顯得愈演愈烈。

二、新型城市化進(jìn)程中地方政府競(jìng)爭(zhēng)存在的問(wèn)題

（一）招商引資競(jìng)爭(zhēng)混亂

地方政府的招商引資熱是改革開(kāi)放初期興起的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。改革開(kāi)放初期，我國(guó)的市場(chǎng)因素極為微弱，很多商品供不應(yīng)求，國(guó)民儲(chǔ)蓄率很低，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，中介組織尚未起步。在這樣的條件下，地方政府在招商引資中部分替代了市場(chǎng)職能，不僅帶動(dòng)了地方財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，也拉動(dòng)了地方就業(yè)率的提升及國(guó)民收入的增加。這些效應(yīng)引起了各地方政府的高度關(guān)注，并由此從沿海到內(nèi)陸掀起了招商引資熱潮，不少地方政府為了勝過(guò)他方，不惜以犧牲生態(tài)和環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益為代價(jià)吸引外資，導(dǎo)致各地區(qū)間的招商引資變成了無(wú)序的低水平的優(yōu)惠政策競(jìng)賽，造成了國(guó)家大量的資源浪費(fèi)、生態(tài)失衡、環(huán)境污染。

（二）城市用地面積擴(kuò)張過(guò)快

地方政府在出讓土地增加政府財(cái)政收入與地方GDP增長(zhǎng)的利益驅(qū)動(dòng)下，城市用地面積擴(kuò)張過(guò)快，且占用的土地相當(dāng)數(shù)量是耕地、農(nóng)地。2000年到2011年，雖然我國(guó)城鎮(zhèn)人口比重從36.2%提升到51.3%，但人均建成區(qū)面積的城市聚集性不增反降，城市空間的“攤大餅”式擴(kuò)張，不僅造成部分城市“造城”現(xiàn)象大肆出現(xiàn)，也致使占用農(nóng)民耕地現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。2012年全國(guó)共發(fā)生違法違規(guī)用地6.2萬(wàn)件，涉及土地面積3.2萬(wàn)公頃，其中耕地面積0.9萬(wàn)公頃，立案查處違法用地3.7萬(wàn)件。在這一過(guò)程中，地方政府對(duì)城市用地?cái)U(kuò)張過(guò)快有著不可推卸的責(zé)任。國(guó)家出于糧食安全和可持續(xù)發(fā)展的考慮，嚴(yán)令各地實(shí)行耕地“占補(bǔ)平衡”和建設(shè)用地“增減掛鉤”等政策，但地方政府為了“合法”占地，利用所謂“易地開(kāi)發(fā)”、“坡地開(kāi)發(fā)計(jì)劃”等變相政策來(lái)占用大量耕地的現(xiàn)象仍在延續(xù)。

（三）城市建設(shè)貪大求洋

作為新型城市化的推動(dòng)者和收益者之一，地方政府可以在短期內(nèi)獲得城市化水平快速提高帶來(lái)的收益，也為政府官員的晉升積累了更多的政治資本。調(diào)查顯示，全國(guó)現(xiàn)仍有大量的征地并未用于夯實(shí)城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，而是更多地用于各種“造城運(yùn)動(dòng)”。一些城市不切實(shí)際地提出過(guò)大的發(fā)展目標(biāo)和城市規(guī)劃框架，競(jìng)相提出要建設(shè)國(guó)際化大都市，致使不少城市存在大量閑置或低效用地，城市建設(shè)也出現(xiàn)了形象單一、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、目標(biāo)趨同等等現(xiàn)象。

三、規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)的幾點(diǎn)建議

（一）健全地方政府考核指標(biāo)體系，完善政府官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度

規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為，首要任務(wù)是健全地方政府政績(jī)考核指標(biāo)體系，完善官員晉升評(píng)價(jià)制度及方法。如何使政績(jī)考核與晉升制度更加科學(xué)？首先，在思想觀念上，黨政管理績(jī)效評(píng)估體系要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀；其次，在考核指標(biāo)內(nèi)容上，要改革以往把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、GDP當(dāng)做主要的、甚至是唯一的評(píng)價(jià)指標(biāo)的做法，要把人民群眾的滿意度、該地居民的幸福指數(shù)、社會(huì)的和諧度及居民的安全感指數(shù)等反映地方政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)內(nèi)容的指標(biāo)加進(jìn)去，使政績(jī)?cè)u(píng)估考核更加公正、全面和客觀；第三，在績(jī)效評(píng)估方法上，要結(jié)合官員的具體任期，結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼槊袂?，把原有基礎(chǔ)與主觀努力結(jié)合起來(lái)，把看得見(jiàn)的“顯績(jī)”與暫時(shí)“瞧不見(jiàn)”的“潛績(jī)”結(jié)合起來(lái)，把當(dāng)前的績(jī)效與長(zhǎng)遠(yuǎn)的績(jī)效結(jié)合起來(lái)； 第四，在績(jī)效考核上要充分體現(xiàn)德才兼?zhèn)?、政?jī)客觀、百姓公認(rèn)。

（二）明確市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則，規(guī)范地方政府間的有效競(jìng)爭(zhēng)

片面追求競(jìng)爭(zhēng)，容易導(dǎo)致資源的浪費(fèi)與秩序的混亂；而一味強(qiáng)調(diào)合作又極易導(dǎo)致乏力與僵化，使資源得不到高效利用。競(jìng)爭(zhēng)與合作是現(xiàn)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則。在我國(guó)新型城市化建設(shè)的背景下，地方政府要摒棄傳統(tǒng)的對(duì)抗式競(jìng)爭(zhēng)方式，取而代之的應(yīng)是合作與共贏。改革開(kāi)放促成的我國(guó)珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海等三大國(guó)家級(jí)城市群，就是地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作的典范。城市群內(nèi)部的強(qiáng)大規(guī)模和集聚效應(yīng)，借助發(fā)達(dá)而快捷的海陸空現(xiàn)代交通工具以及現(xiàn)代化的通信方式和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將人口、資源、環(huán)境融為一體，使得城市群在空間和時(shí)間布局上更加科學(xué)、合理、高效，進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化進(jìn)程。

（三）樹(shù)立科學(xué)的土地效用觀，走集約型的新型城市化道路

“十分珍惜和合理利用每一寸土地”，是我國(guó)長(zhǎng)期推行的一項(xiàng)基本國(guó)策。我國(guó)土地資源有限、水資源短缺，而城市化又離不開(kāi)人口的集聚與土地的擴(kuò)張。極力提升空間效用、高效利用土地資源，是建設(shè)新型現(xiàn)代城市化的必由之路。對(duì)此，我們一要通過(guò)宣傳教育，倡導(dǎo)文明、節(jié)儉、環(huán)保、合理、適度的理念，養(yǎng)成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)生活習(xí)慣；二要在城市規(guī)劃建設(shè)上高度重視土地、水資源等的稀缺性和不可再生性，實(shí)現(xiàn)稀缺資源的優(yōu)化配置和高效利用，走可持續(xù)發(fā)展、集約型新型城市化道路。

（四）不斷提高地方政府規(guī)劃建設(shè)管理水平，持續(xù)提升城市自身功能

制定城市規(guī)劃是政府引導(dǎo)和推動(dòng)城市科學(xué)發(fā)展的一項(xiàng)重要職能，也是建設(shè)、管理城市的基本依據(jù)。新型城市化道路，要求我們未來(lái)區(qū)域發(fā)展和布局將按照主體功能區(qū)來(lái)組織。主體功能區(qū)將成為地方政府實(shí)施宏觀調(diào)控的新途徑，在全國(guó)城市空間布局上，要以優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域?yàn)楹诵倪M(jìn)行城市群建設(shè)。對(duì)限制開(kāi)發(fā)地區(qū)，采取“據(jù)點(diǎn)”發(fā)展模式，以做強(qiáng)中心城市為重點(diǎn)，實(shí)行“內(nèi)聚外遷”的城市發(fā)展與人口集聚，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)有城市、縣城和有條件的建制鎮(zhèn)，成為本地區(qū)集聚經(jīng)濟(jì)、人口和提供公共服務(wù)的中心。對(duì)禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)，依據(jù)國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)移民政策，以多種方式大力推進(jìn)人口遷出，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境、人與自然和諧發(fā)展。

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