基于層次分析的地方政府公信力評(píng)價(jià)與對(duì)策研究

朱俊 翁世洲 楊秀麗

摘 要 隨著我國民主政治的發(fā)展，政府公信力目前已成為公眾和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。本文從政府職能的角度出發(fā)，以行政能力、經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力、文化管理能力、社會(huì)公共服務(wù)能力、公務(wù)員職業(yè)道德等影響政府公信力的因素為基礎(chǔ)構(gòu)建了評(píng)價(jià)政府公信力的指標(biāo)體系，使用AHP方法確定各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，并用實(shí)例進(jìn)行分析并得到結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，對(duì)如何提高地方政府的公信力提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞 地方政府 公信力 指標(biāo)體系 權(quán)重

中圖分類號(hào)：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

政府公信力是政府依賴于社會(huì)成員對(duì)普遍性的行為規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)可而賦予的信任，并由此形成的社會(huì)秩序。政府作為一個(gè)為社會(huì)成員提供普遍服務(wù)的組織，其公信力程度通過政府履行其職責(zé)的一切行為反映出來，因此，政府公信力程度實(shí)際上是公眾對(duì)政府履行其職責(zé)情況的評(píng)價(jià) 。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，公眾的自我維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)政府執(zhí)政的各方面要求越來越高，如突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)能力、信息公開程度、政府廉政建設(shè)等。

當(dāng)下，政府行為依然成為公眾對(duì)政府公信力的重要判斷指標(biāo)，準(zhǔn)確分析公眾對(duì)政府行為的期盼，合理改進(jìn)和完善政府執(zhí)政水平，對(duì)于提高政府公信力具有重要意義。本文試圖在分析地方政府公信力現(xiàn)狀的前提下，提出衡量政府公信力的量化指標(biāo)體系，并通過不同地方政府的對(duì)比及實(shí)證研究說明相關(guān)問題，最后提出幾點(diǎn)建議供相關(guān)部門參考，以期能為地方政府提高其公信力水平建言獻(xiàn)策。

二、政府公信力研究現(xiàn)狀

關(guān)于在政府公信力評(píng)價(jià)的指標(biāo)選取上，方向新 等人從政府信用度、政府工作情況、政府處理突發(fā)事件及公務(wù)員隊(duì)伍等方面進(jìn)行了研究，石榮廣 則從政策的合法性與穩(wěn)定性、依法行政、民主化程度及國際形象與政治地位等方面進(jìn)行了分析，張佩佩 主要研究了信息公開的評(píng)價(jià)問題，包括信息公開的內(nèi)容與質(zhì)量、信息公開的模式、信息系統(tǒng)的質(zhì)量等因素，熊光富 則從行政主體、體制因素、政府實(shí)力和管理因素等四方面及其11個(gè)細(xì)分因素進(jìn)行了考慮。在比較系統(tǒng)的論文研究中，黃湘平 在其碩士論文中構(gòu)建了政治能力、政府基礎(chǔ)管理、法制建設(shè)、政策實(shí)施、政府廉潔、公眾社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化生活等六個(gè)一級(jí)指標(biāo)，并進(jìn)一步將其細(xì)分為22個(gè)二級(jí)指標(biāo)，通過調(diào)查問卷進(jìn)行了細(xì)致分析與研究。賈麗娜 則在其碩士論文中，將地方政府公信力的評(píng)價(jià)問題分為能力和表現(xiàn)兩大塊，然后針對(duì)能力指標(biāo)，細(xì)分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共安全、調(diào)節(jié)再分配、行政效率、決策的穩(wěn)定性、處理公共危機(jī)的能力等6大因素，針對(duì)表現(xiàn)指標(biāo)，細(xì)分為腐敗、政府行為短期化、地方保護(hù)主義、信息公開程度及公眾參與度5大因素，再將二者分別細(xì)分為16個(gè)和9個(gè)更為細(xì)致的指標(biāo)進(jìn)行了研究。這些評(píng)價(jià)指標(biāo)基本反映了評(píng)價(jià)地方政府公信力所應(yīng)包含的因素，但仍存在一些不足。鑒于此，本文將從新的角度出發(fā)，構(gòu)建更加合理的公信力評(píng)價(jià)體系。

三、基于AHP的地方政府公信力評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

為了合理評(píng)價(jià)地方政府的公信力水平，本文以政府職能為評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取依據(jù)，選擇如表1所示的指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)。

表1 地方政府公信力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

基于上述評(píng)價(jià)指標(biāo)，在實(shí)際應(yīng)用中，我們需要確定各指標(biāo)的權(quán)重，才能對(duì)不同地方政府的公信力水平做出橫向比較。而在權(quán)重確定上，層次分析法（Analytic Hierarchy Process簡稱AHP）是一種用于確定指標(biāo)的定性與定量相結(jié)合的處理方法。其一般步驟如下：

首先，構(gòu)建地方政府公信力評(píng)價(jià)體系，總目標(biāo)為衡量地方政府的公信力水平，記為A，一級(jí)指標(biāo)B1，B2...，B5，二級(jí)指標(biāo)則記為Cij分別如表1所示。

確定評(píng)價(jià)體系需要考慮的因素后，我們需要確定各指標(biāo)因素對(duì)于其總目標(biāo)的影響程度的大小，也就是要確定各因素對(duì)其上一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重大小，在這里，我們采用正互反判斷矩陣和特征向量法確定各指標(biāo)因素的權(quán)重，相關(guān)理論可參考文獻(xiàn) 。即為了準(zhǔn)確確定判斷矩陣中的各元素，我們引入權(quán)重判斷的1-9標(biāo)度法則，即不同元素的比較結(jié)果用1-9的數(shù)字表示，1表示二者相同，3表示前者比后者稍微重要，數(shù)字越大，代表前者相比后者重要性越大，1/9-1含義則相反。利用1-9標(biāo)度法，可以構(gòu)造指標(biāo)兩兩比較的判斷矩陣，例如五個(gè)一級(jí)指標(biāo)對(duì)總目標(biāo)的重要性，我們可以采用如一個(gè)五行五列的矩陣A=[（aij）5？]表示，其中aij表示指標(biāo)i與指標(biāo)j相比的重要性，如a23=1，則表示經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力相比于社會(huì)公共服務(wù)能力稍微重要。對(duì)于二級(jí)各二級(jí)指標(biāo)，可按同樣的道理建立兩兩比較的判斷矩陣，如B1=（aij）4？用于表示行政能力下的四個(gè)子目標(biāo)相對(duì)于行政能力這一指標(biāo)的重要性。本文中，判斷矩陣的給出，我們采用專家打分的形式給出，即聘請(qǐng)有一定社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的專家對(duì)指標(biāo)重要性進(jìn)行兩兩比較并給出比較數(shù)據(jù)，結(jié)果如下：

得到兩兩比較的判斷矩陣后，根據(jù)和法，便可以求得各判斷矩陣的特征根和特征向量，具體步驟為先對(duì)判斷矩陣按列求和并歸一化，再按行求和并歸一化，即可得到各并列元素的相對(duì)重要性權(quán)重，但是由于專家權(quán)重往往具有主觀性，甚至?xí)霈F(xiàn)不合理的結(jié)果，為此，對(duì)于求出的權(quán)重要進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，即利用其求出的最大特征根，導(dǎo)出一致性指標(biāo)CI，然后利用表2給出的隨機(jī)一致性指標(biāo)RI，求得一致性比率CR=CI/RI，判斷標(biāo)準(zhǔn)為若CE<0.1，則可認(rèn)為判斷矩陣時(shí)一致的，即合理的。

按行求和則每行的結(jié)果依次為1.49， 2.23， 0.37， 0.19， 0.73，將求和結(jié)果進(jìn)行歸一化處理，可得0.30， 0.44， 0.07， 0.04， 0.15，此結(jié)果即可作為五個(gè)一級(jí)指標(biāo)對(duì)總目標(biāo)的權(quán)重，即WA=（0.3，0.44，0.07，0.04，0.15）但是為確保結(jié)果的合理性，我們先對(duì)其一致性情況進(jìn)行檢驗(yàn)，檢驗(yàn)方法為先求最大特征根，然后依次求CI和CR。利用最大特征根 與一致性指標(biāo)CI的求解公式可求得本文中故 =5.19，CI=0.047，由表3可得，此時(shí)RI=1.12，故CR=0.042<0.1，從判斷結(jié)果來看，本文由專家給出的判斷矩陣A具有較好的滿意一致性，可以采用。對(duì)于各二級(jí)指標(biāo)，我們可以采用類似的方式進(jìn)行求解，結(jié)果如下：

從求解結(jié)果來看，本文通過專家給出的判斷矩陣均能通過一致性檢驗(yàn)，具有較高的可信度，因此，以各判斷矩陣導(dǎo)出的特征向量作為權(quán)重具有是科學(xué)合理的。

在確定各指標(biāo)的權(quán)重后，若能進(jìn)一步獲取不同地方政府在各指標(biāo)下的數(shù)據(jù)或相對(duì)值，便可對(duì)不同對(duì)象在同一指標(biāo)下的取值情況建立兩兩比較判斷矩陣，進(jìn)而求得不同對(duì)象在某指標(biāo)下的相對(duì)優(yōu)劣值。例如本文選取廣西區(qū)內(nèi)的三個(gè)地級(jí)市進(jìn)行比較，分別記為南寧市、百色市和防城港市，以三個(gè)城市在指標(biāo)（人均GDP）下的比較來看，2012年3市的人均GDP值分別為3.38萬，1.43萬，5.61萬，區(qū)內(nèi)排名分別位于第3名、第13名和第1名。則專家根據(jù)三市在C22下的取值給出的判斷矩陣為：

計(jì)算得WC22=（0.28，0.06，0.66），CR=0.047<0.1，同理可計(jì)算三市在其它指標(biāo)下的對(duì)比情況，結(jié)果如表3和表5所示。

根據(jù)表3的計(jì)算結(jié)果，最后將（2）分別與（11）～（13）列相乘并求和即可得到最終排序值，即

根據(jù)最終得到的計(jì)算結(jié)果，可以知道，F(xiàn)市的政府公信力最強(qiáng)，N市次之，B市最差。

四、結(jié)論

由上面的數(shù)據(jù)分析我們可以知道，在影響政府公信力的幾項(xiàng)指標(biāo)中，B1代表的行政能力和B2代表的經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力的權(quán)重分別占到了0.30和0.44，其次為B5代表的公務(wù)員職業(yè)道德，權(quán)重為0.15，而B3和B4代表的社會(huì)公共服務(wù)能力和文化管理能力占得比重較小。

另一方面，在B1行政能力中，C11政府應(yīng)急能力和C12辦事效率的比重占到了總比重的80%；在B2經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力方面，C22人均GDP和C23公民對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滿意度占到了86%的比例；在B5公務(wù)員職業(yè)道德方面，C52廉潔施政情況占了65%的比重。

由此可見，地方政府的公信力如何，并不能僅僅取決于某一單一因素，它是政府各項(xiàng)能力和表現(xiàn)的綜合。但是地方政府不可能是萬能的，不可能在方方面面都做到完全使人民滿意。如此情況下，政府就該有所作為，著力提高行政能力和經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力，提高人民生活的滿意度，同時(shí)抓住公務(wù)員職業(yè)道德、廉政建設(shè)不放，再兼顧發(fā)展文化、社會(huì)管理的能力。

五、提高地方政府公信力的對(duì)策及建議

由上節(jié)分析結(jié)論可知，為了提升地方政府的公信力水平，應(yīng)從以下幾方面入手：

1、重點(diǎn)提高政府的行政能力和經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力。城市的發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)，東西部差別的主要因素是經(jīng)濟(jì)，而人民對(duì)生活的滿意程度也很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)水平。提高地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不僅可以使百姓共享富裕生活，同時(shí)也體現(xiàn)了該地政府的執(zhí)政能力，為政府樹立良好的形象增光添彩，發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力和執(zhí)政能力對(duì)于提高政府的公信力有著重要的作用。

2、提高公務(wù)員的職業(yè)道德水平，加強(qiáng)廉政建設(shè)。隨著人民生活水平的提高，自身參與政治的愿望亦越來越迫切，另一方面，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，也開啟了媒體監(jiān)督的新時(shí)代。公眾對(duì)公務(wù)員的職業(yè)道德和廉政狀況的關(guān)注度也越來越高，如近來發(fā)生的“微笑門”事件、“房姐”案等都是由于公務(wù)員自身的廉政建設(shè)出了問題，引起公眾的注意，進(jìn)而在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行曝光，成為網(wǎng)絡(luò)公共事件，它損害了政府的形象，引發(fā)公眾對(duì)整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的質(zhì)疑。雖然我們都知道這只是少數(shù)公務(wù)員的行為，但是卻被“投射效應(yīng)”放大了。因此，提高公務(wù)員的職業(yè)道德，減少貪污腐敗勢在必行。

3、發(fā)展政府的文化管理能力和公共服務(wù)能力，提高人民生活滿意度。人民是社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者，國家的繁榮需要他們來享受，只有享受到了自身的權(quán)益，得到了滿足感，才能對(duì)自己的政府心服口服，并且付出努力使它茁壯成長。因此，從生活水平、政治參與度、文化素養(yǎng)、身心安全等方面提高公民的滿意度，可以增強(qiáng)人民的歸屬感和責(zé)任心，對(duì)政府公信力建設(shè)的意義十分重大。

地方政府在面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)和公眾信任危機(jī)的背景下，努力提高政府的公信力水平具有重要意義，政府部分應(yīng)切實(shí)做好執(zhí)政為公，服務(wù)為民，才能不負(fù)人民期望，樹立良好的政府形象?；痦?xiàng)目：廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（YCSZ2013002）

（作者：朱俊，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共組織人力資源管理；翁世洲，廣西大學(xué)電氣工程學(xué)院碩士研究生，研究方向：管理決策；楊秀麗，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共組織人力資源管理）

注釋：

政府公信力-百度百科http：//baike.baidu.com/ view/1866358.htm，2013.05.29

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