高速城市化進(jìn)程中公共停車場(chǎng)問題探析

陳菲菲 薛圣凡 吳晨蕊

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的加快、人民生活水平的提高，機(jī)動(dòng)車保有量迅猛增長(zhǎng)。與此同時(shí)，公共停車場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)和管理卻相對(duì)滯后，這些問題成為制約城市化進(jìn)程的瓶頸。本文致力于分析高速城市化進(jìn)程中公共停車場(chǎng)存在的問題，探究公共停車場(chǎng)問題形成的原因，并提出了治理城市化進(jìn)程中公共停車場(chǎng)問題的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：城市化；停車產(chǎn)業(yè)化；多頭管理；路徑選擇

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.09.74 文章編號(hào)：1672-3309（2013）09-172-03

在城市化發(fā)展的騰飛階段，停車泊位嚴(yán)重不足、規(guī)劃與建設(shè)不合理、管理與使用不科學(xué)等問題已成為阻礙城市和諧健康發(fā)展的一大病癥。因此，探尋城市化過程中公共停車場(chǎng)存在的問題，理清存在這些弊病的原因，治理好城市發(fā)展中公共停車場(chǎng)存在的問題，將對(duì)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定發(fā)展提供長(zhǎng)效助力。

一、高速城市化與公共停車場(chǎng)問題

通過實(shí)地調(diào)查，并參照國(guó)內(nèi)城市公共停車場(chǎng)的相關(guān)研究，可以發(fā)現(xiàn)，在高速城市化過程中主要存在以下問題。

（一）公共停車場(chǎng)的建設(shè)數(shù)量嚴(yán)重不足。1.機(jī)動(dòng)車增速迅猛，停車泊位嚴(yán)重不足。高速城市化過程中，人們的生活水平逐步提高，機(jī)動(dòng)車保有量也隨之快速增多，但是公共停車場(chǎng)的建設(shè)并沒有跟上步伐。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，城市停車泊位總數(shù)和城市公共停車泊位總數(shù)應(yīng)分別達(dá)到汽車保有量的1.2-1.5倍和15%-20%[1]。而據(jù)《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告（2011）》 ，按照“一車一基本車位，15輛車一公共停車位”的國(guó)際慣例，我國(guó)城市停車位缺口普遍達(dá)到50%以上[2]，供需矛盾日益嚴(yán)重。這一問題主要表現(xiàn)為公共停車場(chǎng)數(shù)量少、規(guī)模小以及供應(yīng)不足下的不合理占用。

2.公共停車場(chǎng)停車模式單一，利用率低。城市化高速發(fā)展，往往需要公共基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量的增加和種類的不斷豐富，以滿足其發(fā)展過程中所需的硬件支撐。而停車場(chǎng)停車模式單一，路面停車壓力大是現(xiàn)階段城市發(fā)展中一個(gè)普遍的現(xiàn)象。建設(shè)地下停車場(chǎng)作為分擔(dān)地上停車壓力的一種有效途徑，技術(shù)上相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)，應(yīng)作為補(bǔ)充并最終替代地上停車的主要方法。但是在城市規(guī)劃中，對(duì)這一方面考慮有所欠缺，地下停車場(chǎng)為數(shù)不多，地下空間資源沒有得到充分開發(fā)。同時(shí)，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地下停車場(chǎng)的利用率普遍偏低。

（二）公共停車場(chǎng)的規(guī)劃布局不合理。城市的合理規(guī)劃與布局是一個(gè)城市建設(shè)的前提，也關(guān)乎著城市發(fā)展的實(shí)力與前景。但是，在城市化過程中，公共停車場(chǎng)規(guī)劃布局不合理的現(xiàn)象卻十分突出。其中包括配建停車場(chǎng)規(guī)劃的不合理。根據(jù)調(diào)查和相關(guān)研究數(shù)據(jù)，配建停車場(chǎng)在停車設(shè)施中一般占總停車位的80%-85%，在城市靜態(tài)交通和調(diào)節(jié)停車供需矛盾中占據(jù)著極其重要的地位，但是由于我國(guó)城市用地布局不均衡和停車設(shè)施規(guī)劃相對(duì)滯后，使得配建停車場(chǎng)無法實(shí)現(xiàn)空間上的合理分布，現(xiàn)有停車場(chǎng)已無法滿足基本停車需求。由于沒有遵循公共停車場(chǎng)的超前性規(guī)劃以及留有余地的城市規(guī)劃原則， 城市已建成區(qū)域無法再建設(shè)配建停車場(chǎng)。此外，路外停車場(chǎng)的規(guī)劃也不合理。一般來說，對(duì)于配建停車設(shè)施規(guī)模較小及投資效益差的小規(guī)模公共建筑物，應(yīng)該建立路外停車場(chǎng)，但我國(guó)城市規(guī)劃部門普遍缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，沒有建立相應(yīng)規(guī)模的路外停車場(chǎng)。路外停車場(chǎng)的缺乏，是造成沿路違規(guī)停車以及路外停車秩序混亂的原因之一。

（三）公共停車場(chǎng)管理不科學(xué)。靜態(tài)交通中存在停車場(chǎng)供需緊張、管理制度和手段落后陳舊、停車秩序混亂以及停車場(chǎng)利用率低等問題，總體來說，歸結(jié)于停車場(chǎng)管理不科學(xué)。

1.停車場(chǎng)管理缺乏法律規(guī)范。在停車場(chǎng)的管理方面，我國(guó)尚沒有明確的法律條文，缺乏統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，而是單純憑借行政手段，制定本地區(qū)的管理辦法和規(guī)定。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種手段根本無法解決停車場(chǎng)管理方面出現(xiàn)的各種問題。加之停車場(chǎng)管理部門缺乏統(tǒng)一規(guī)定，因而存在多頭管理，責(zé)任劃分不明晰，管理秩序混亂、效率低下等問題。

2.公共停車場(chǎng)管理的信息化程度不高。國(guó)內(nèi)城市現(xiàn)有公共停車場(chǎng)大多管理方式陳舊，管理制度落后，普遍缺乏先進(jìn)的停車管理系統(tǒng)以及對(duì)公共停車設(shè)施進(jìn)行整體宏觀管理的技術(shù)。國(guó)外立體停車、停車換乘系統(tǒng)、智能停車系統(tǒng)、信息誘導(dǎo)停車等高科技停車技術(shù)并沒有在國(guó)內(nèi)城市中得到較好的借鑒和應(yīng)用，單純的人工管理以及單一停車方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。

以上這些問題伴隨著城市化的發(fā)展而產(chǎn)生，同時(shí)又成為制約城市化良好、快速發(fā)展的一大瓶頸。

二、公共停車場(chǎng)問題形成的原因

高速城市化過程中，公共停車場(chǎng)在規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面出現(xiàn)各種問題，不僅是高速城市化的“副產(chǎn)品”，更是多種因素綜合作用的結(jié)果。既與宏觀層面上的社會(huì)背景及現(xiàn)行制度相關(guān)，同時(shí)也是公共停車場(chǎng)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過程中投融資模式不完善的表現(xiàn)。

（一）從社會(huì)背景方面看，城市的快速發(fā)展，是停車場(chǎng)問題的重要背景因素。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)發(fā)展的一項(xiàng)重要政策理念，隨著城市化快速發(fā)展，機(jī)動(dòng)車保有量迅猛增長(zhǎng)，但是公共停車場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)與管理卻比較滯后，因此無法滿足快速增長(zhǎng)的停車需求。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不夠強(qiáng)大，停車配套設(shè)施尚不能得到滿足，停車技術(shù)不完善。加之城市建設(shè)工程繁雜，很多方面無法全面顧及，往往導(dǎo)致公共停車場(chǎng)的管理等各方面不到位。這些方面也反映了一個(gè)問題：快速城市化過程中，過于強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展的速度，可能對(duì)城市的發(fā)展缺乏全面細(xì)致的合理規(guī)劃與布局，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，因此，往往會(huì)忽視對(duì)停車場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)與管理，導(dǎo)致整體的城市發(fā)展質(zhì)量受到影響。

（二）從制度方面看，公共停車場(chǎng)問題的形成緣于制度的僵化和法律規(guī)范的缺位。一方面，公共停車場(chǎng)使用與管理制度陳舊?，F(xiàn)階段，公共停車場(chǎng)的建設(shè)、管理和維護(hù)仍然以政府為主導(dǎo)。政府本身存在著資金匱乏的缺陷，又由于資源本身具有稀缺性和有限性，而公用事業(yè)部門的國(guó)有壟斷模式，在壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)條件下，公用事業(yè)部門勢(shì)必會(huì)形成壟斷帶來的低效率和對(duì)策性激勵(lì)扭曲，相比較而言，市場(chǎng)化的效率優(yōu)勢(shì)更有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展[3]，因此建立在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下的市場(chǎng)化制度安排是更加有效的。另一方面，缺乏統(tǒng)一的管理法規(guī)，責(zé)任主體不明確，也是導(dǎo)致公共停車場(chǎng)諸多問題的重要原因。

（三）從投融資模式看，投融資渠道單一。由于公共停車場(chǎng)建設(shè)方面的相關(guān)鼓勵(lì)政策尚不完善，社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人投資缺乏動(dòng)力，因此難以廣泛吸引民間資本；公共停車場(chǎng)的建設(shè)與管理以公共部門為主體，沒有實(shí)行市場(chǎng)化的私人運(yùn)作方式，因此公共停車場(chǎng)建設(shè)進(jìn)度緩慢。加之公共停車場(chǎng)的公共性，使之在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等方面需要大量的資金和人力支持，財(cái)政投資成本高，但單一的政府主體在公共停車場(chǎng)建設(shè)與管理方面的投資支持力度有限。

三、治理城市化進(jìn)程中公共停車場(chǎng)問題的路徑選擇

車輛停放是城市交通不可分割的組成部分，正確治理快速城市化中公共停車場(chǎng)存在的問題，關(guān)乎城市發(fā)展質(zhì)量。以下內(nèi)容提供了一些城市化進(jìn)程中公共停車場(chǎng)問題的治理路徑。

（一）建立健全停車場(chǎng)統(tǒng)一的管理法規(guī)和專門的管理機(jī)構(gòu)。現(xiàn)階段，統(tǒng)一的全國(guó)性法律法規(guī)尚未出臺(tái)，無法可依的現(xiàn)狀亟需解決。針對(duì)公共停車場(chǎng)的多頭管理造成的責(zé)任主體不明確、管理效率低下等問題，建議政府部門按照合理分工和相對(duì)集中的原則，研究建立規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化的管理體制，理順眾多職能部門之間的工作關(guān)系、管理關(guān)系，進(jìn)一步明確責(zé)任分工、工作程序和牽頭部門，切實(shí)形成有效、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的停車管理機(jī)制，從而提高整體管理效能[4]。另外，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)努力提高公共停車場(chǎng)管理人員的職業(yè)素養(yǎng)，提高管理質(zhì)量，加強(qiáng)公共停車場(chǎng)管理的規(guī)范性。

（二）實(shí)現(xiàn)公私合作，促進(jìn)投資主體多元化，推進(jìn)城市公共停車產(chǎn)業(yè)化。鑒于城市高速發(fā)展過程中對(duì)公共停車場(chǎng)需求的迅猛增長(zhǎng)，需要促進(jìn)公共停車場(chǎng)實(shí)現(xiàn)公私合作，拓寬融資渠道，加快城市公共停車產(chǎn)業(yè)化的步伐。

1.采取政府投資為主導(dǎo)的模式，通過行政手段有效提高停車場(chǎng)的管理效率。在城市化高速發(fā)展初期，城市處在過渡階段，市場(chǎng)機(jī)制不健全，公私合作以及公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化的環(huán)境不成熟，在此階段，可由政府設(shè)立專項(xiàng)基金，為公共停車場(chǎng)的合理發(fā)展提供物質(zhì)保障。當(dāng)全面進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段以后，再實(shí)現(xiàn)由以政府作為投資主體逐步向以政府和企業(yè)共同作為投資主體過渡。

2.提倡公私合作模式（public-private partnership，PPP）。在城市化高速發(fā)展經(jīng)歷一定時(shí)期以后，市場(chǎng)機(jī)制比較健全，實(shí)行公私合作和產(chǎn)業(yè)化的條件基本具備，可倡導(dǎo)實(shí)行公私合作模式來促進(jìn)公共停車場(chǎng)的發(fā)展。公私合作具體包括合同承包（如運(yùn)營(yíng)維護(hù)協(xié)議[operation and maintenance]和管理協(xié)議）、租賃、特許經(jīng)營(yíng)（如BOO、BOT）等十余種形式[5]。對(duì)于公私合作模式，國(guó)際上已有比較成功的應(yīng)用。比如當(dāng)今盛行的BOT（build-operation-transfer）模式，即由政府或所屬機(jī)構(gòu)對(duì)停車場(chǎng)的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)提供一種特許權(quán)協(xié)議作為項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)，由本國(guó)公司或者外國(guó)公司作為公共停車場(chǎng)的投資者和經(jīng)營(yíng)者，安排融資，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，并在有限的時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目獲取商業(yè)利潤(rùn)，最后，根據(jù)協(xié)議將該停車場(chǎng)轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)。

3.制定合理的財(cái)稅優(yōu)惠等鼓勵(lì)政策，吸引民間資本的投入[6]，實(shí)現(xiàn)投融資模式多元化。如為公共停車場(chǎng)建設(shè)提供微利貸款，減免公共停車場(chǎng)稅收，進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，土地的劃撥或出讓時(shí)給與優(yōu)惠等。另外可由政府設(shè)置專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)停車場(chǎng)管理效果顯著的機(jī)構(gòu)給與獎(jiǎng)勵(lì)；鼓勵(lì)提高公私停車場(chǎng)的開放程度，提倡公私兼用。

（三）合理規(guī)劃布局公共停車場(chǎng)。城市規(guī)劃中要合理預(yù)測(cè)城市機(jī)動(dòng)車保有量的增長(zhǎng)速度，嚴(yán)格分配城市用地，保證公共停車場(chǎng)停車泊位能夠滿足動(dòng)態(tài)發(fā)展的停車需求。

第一，要合理配置公共停車場(chǎng)的數(shù)量與規(guī)模。在城市化過程中，大型商場(chǎng)、酒店、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施不斷增加，相應(yīng)的配建停車場(chǎng)也應(yīng)該隨之配套建設(shè)。停車設(shè)施總量可以用機(jī)動(dòng)車與停車泊位的比例關(guān)系粗略控制。有關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，每增加一輛注冊(cè)汽車，將增加1.2-1.5個(gè)停車泊位需求；公共停車設(shè)施總量可以用城市公共停車設(shè)施用地來粗略控制，《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定，公共停車場(chǎng)用地總面積可按規(guī)劃城市人口每人0.8-1.0m2計(jì)算，其中機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)的用地宜為80%-90%。

第二，停車設(shè)施的布局要綜合考慮需求大小、停車者停車后步行距離、停車場(chǎng)建設(shè)費(fèi)用、汽車可達(dá)性、出入口連接道路的交通情況等因素[7]。

（四）提高公共停車場(chǎng)的科技化水平。目前，我國(guó)城市公共停車場(chǎng)的管理尚處于初級(jí)階段，應(yīng)該充分借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的停車管理經(jīng)驗(yàn)，提高公共停車場(chǎng)的科技化水平。首先，要普及地下停車方式，提高地下停車?yán)寐?。在此基礎(chǔ)上，要充分發(fā)揮機(jī)械式立體停車庫(kù)在解決城市停車問題中的優(yōu)勢(shì)，特別在中心城區(qū)等用地極度緊張的區(qū)域。為進(jìn)一步推廣機(jī)械式立體停車庫(kù)的應(yīng)用建設(shè)，政府應(yīng)在政策法規(guī)上提供全面扶持，通過給予低息貸款、稅費(fèi)減免和政府補(bǔ)貼等政策，鼓勵(lì)住宅小區(qū)、大型建筑物等配建停車場(chǎng)積極采用機(jī)械式立體停車庫(kù)形式。這樣可以大大增加配建停車泊位的規(guī)模，不僅滿足配建停車需求，而且可超額增設(shè)相當(dāng)?shù)耐＼嚥次籟8]。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步，在更高水平上，要加強(qiáng)停車信息化建設(shè)。應(yīng)改變傳統(tǒng)落后的停車管理手段，充分引進(jìn)國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)技術(shù)，如信息誘導(dǎo)系統(tǒng)、停車換乘系統(tǒng)、智能停車系統(tǒng)等，逐步建成綜合管理信息平臺(tái)，促進(jìn)停車場(chǎng)類型多樣化，提高停車場(chǎng)利用率和停車泊位周轉(zhuǎn)率。

公共停車場(chǎng)問題是快速城市化過程中的常見現(xiàn)象，不僅引發(fā)城市交通問題，而且也是制約城市良性發(fā)展的一大瓶頸。因此，尋找治理城市化進(jìn)程中公共停車場(chǎng)問題的合理路徑，切實(shí)解決公共停車場(chǎng)存在的諸多問題，將為城市發(fā)展提供有效保障和長(zhǎng)久動(dòng)力。

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