當前我國檢務保障管理模式的改革構想

摘 要：檢務保障管理是檢察管理的重要組成部分，也是為檢察管理提供財力、物力、技術信息支撐的基礎性工作。針對當前檢察實踐工作中出現(xiàn)的經(jīng)費保障捉襟見肘、物資保障不堪重負、信息保障實效不佳等現(xiàn)實問題，從保障依法獨立行使檢察權、充分實現(xiàn)檢察機關的司法屬性這一角度，提出改革檢務保障管理模式的制度構想，試圖提升檢務保障管理模式的科學性、規(guī)范性和有效性。

關鍵詞：檢務保障；管理；改革

作者簡介：卓黎黎（1982-），吉林大學行政學院博士研究生，甘肅省人民檢察院檢察官，研究方向：檢察管理理論與實踐。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.09.72 文章編號：1672-3309（2013）09-167-03

保障管理也稱為事務管理、后勤管理，常用于指機關內(nèi)部為保證本機關工作順利進行，對包括物資、財務、環(huán)境、生活以及各種服務項目在內(nèi)的事務工作的管理。保障管理是機關管理的重要一環(huán)，是為機關各部門以及領導者與公務人員提供工作、生活條件，并保障各項機關活動正常開展的物質(zhì)基礎。具體到檢察機關，檢務保障管理是檢察管理的基本組成部分，是為業(yè)務管理、隊伍管理提供財力、物力支持的管理活動，是檢察機關履職盡責的基礎，更是確保檢察機關依法獨立行使檢察權的重要因素。

一、檢務保障管理的概念解析

（一）檢務保障管理的主體

在我國政治體制內(nèi)，檢察機關是黨領導下的政權機關，一切檢察活動的開展都必須接受黨的領導，都必須以鞏固黨的執(zhí)政基礎、維護黨的執(zhí)政地位為重要使命之一。因此，檢務保障管理制度同樣是黨領導下的檢察管理制度、中國特色社會主義檢察制度的一部分，這就決定了從決策層面，檢務保障管理的主體首先是各級黨委。另一方面，從執(zhí)行層面，檢務保障管理的專業(yè)屬性決定了必然是國家財政管理體制的一部分，其具體指向和運用轉(zhuǎn)化的需求又決定了各級檢察機關最終具有支配權和使用權，因此，檢務保障管理的主體還包括中央及地方各級財政部門、最高人民檢察院，以及地方各級人民檢察院?？梢?，檢務保障管理的主體是一個涉及財、物等各方面職能部門的綜合體。

（二）檢務保障管理的客體

管理客體是管理主體直接作用和影響的對象，在一個組織中，主要是針對人、財、物、信息、技術、時間等一切資源的管理。具體到檢務保障管理，客體包括經(jīng)費、車輛、辦案設備、基礎設施、辦公用品、信息網(wǎng)絡等。由于檢察機關的主要職能是開展執(zhí)法辦案活動，其專業(yè)性、司法性又決定了檢務保障管理客體的特殊性，如：“兩房”設施；檢察官培訓基地、司法警察實訓基地、預防職務犯罪教育基地；大要案指揮中心、監(jiān)視居住場所；辦案區(qū)視頻監(jiān)控設備、同步錄音錄像設施、遠程視頻訊問設備、多媒體示證設施等。

（三）檢務保障管理的特征

受管理主體多元性、客體復雜性的影響，檢務保障管理的特征也兼具一般意義上公共組織管理的基本特征，以及檢察機關所特有、專有的法律特征?，F(xiàn)代管理的一般特征包括管理的二重性、動態(tài)性和統(tǒng)一性。二重性是指管理任何社會勞動或社會化大生產(chǎn)所共同要求的自然屬性，和體現(xiàn)生產(chǎn)資料占有者指揮勞動、監(jiān)督勞動意志的社會屬性；動態(tài)性是指由于組織內(nèi)部結構會隨著客觀環(huán)境的不斷變化而進行調(diào)整，加上各個組織所處環(huán)境的差異和資源配置的不同，管理活動相應也應該是一個動態(tài)的考察過程；統(tǒng)一性則是指管理是科學和藝術的統(tǒng)一，既是系統(tǒng)化、體系化、概念化的理論框架，又是管理者運用創(chuàng)造性思維方法、技巧和實際效果的綜合反映。檢務保障管理所具有的法律特征則主要表現(xiàn)為：一切保障管理活動應在法律的明確授權下開展，應該符合憲法授予的檢察權行使的職能需求；管理制度的制定實施應該與國家的政治體制、財政體制、司法體制相符，管理模式的改革應該置于整個檢察改革的宏觀大局下進行；保障管理模式的設計和改進應該以保障檢察工作深入開展為根本立足點，且要隨著國情省情檢情的不斷變化而作出長遠規(guī)劃與適時調(diào)整。

二、當前我國檢務保障管理模式的現(xiàn)狀、問題及原因分析

當前我國的檢務保障管理模式與現(xiàn)行財政體制相對應，即把各級檢察機關視為各級政府的一個行政機關或部門，檢察機關的經(jīng)費由各級地方政府供給，實行“分級管理、分級負擔”的經(jīng)費管理體制，且這種供給沒有法律約束力，隨意性較大。而經(jīng)費保障顯然是開展物資保障、信息保障的支撐和前提，受其影響，檢務保障管理模式在現(xiàn)實運行中暴露的弊端主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）經(jīng)費保障捉襟見肘

經(jīng)費保障不足，是長期制約檢察機關依法履行職能的“老大難”問題。從總體上看，中辦發(fā)〔1998〕30號文件《財政部關于政法機關不再從事經(jīng)商活動和實行“收支兩條線”管理后財政經(jīng)費保障的若干意見》下發(fā)以來，檢察機關經(jīng)費保障狀況有了較大改善，但穩(wěn)定、有效的保障體制仍然長期缺失，檢察經(jīng)費保障仍面臨許多問題。主要表現(xiàn)在：其一，公用經(jīng)費正常增長機制不健全。各級政府安排預算時把檢察機關視為一般行政機關，導致對檢察機關辦案需求考慮不足，所留預算缺口過大，裝備建設及部分專項經(jīng)費未納入預算，使得部分市縣地方政府尚未建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的公用經(jīng)費正常增長機制。“多數(shù)地方檢察機關的經(jīng)費在很大程度上依賴于各級檢察長的社會關系，不確定因素較多，檢察長在爭取經(jīng)費方面牽扯了大量精力”。尤其是在西部欠發(fā)達省份，經(jīng)費短缺、辦案技術裝備匱乏的問題更為突出。其二，檢察機關事權和財權不匹配。近年來，財政部門推行集中核算制度后取消了預算單位會計主體資格，導致檢察機關特勤費、信息費、舉報獎勵金等費用開支較難。中央財政轉(zhuǎn)移支付的資金，由于以財政部門為主導進行分配，各個省級檢察機關無法掌握分配依據(jù)和方案，對分配結果也無從控制，導致資金分配不符合實際需求。有的專項資金或省級配套資金下?lián)苁锌h財政后，存在遞延撥款時間、跨年度撥付，甚至截留擠占等問題。有的市縣地方政府受本地經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，規(guī)定的經(jīng)費開支標準極低，檢察干警的經(jīng)濟負擔加重，工作積極性也會受到一定影響。其三，經(jīng)費保障標準及管理措施落實較難。當前，大多數(shù)省級檢察院都已經(jīng)會同省財政分類確定了最低公用經(jīng)費保障標準，但在執(zhí)行過程中，存在個別地方將中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付的資金“抵頂”了本級財政應當保障的投入，出現(xiàn)了“當?shù)卦摻o的給不夠，只拿上面的湊”的現(xiàn)象。還有的省份公用經(jīng)費保障標準還沒有實現(xiàn)全覆蓋，市一級檢察機關、派出檢察院、直屬檢察分院等沒有明確的公用經(jīng)費保障標準，形成了保障的盲區(qū)。

（二）物資保障不堪重負

物資保障方面的問題主要集中在“兩房”建設及配套設施建設方面，屬于硬件的范疇。盡管近年來，以“兩房”建設為重點的檢務保障取得顯著成果，中東部省份檢察機關目前已經(jīng)基本完成“兩房”及配套建設，但是在西部欠發(fā)達省份，少數(shù)立項難、征地難、落實投資難的單位至今沒有啟動建設適應工作需要的專門用房；已建和在建“兩房”的單位，由于投入不足等多種原因，還存在面積不達標的問題；完成“兩房”建設任務的基層檢察院也多數(shù)都有債務。隨著辦案形勢任務的新發(fā)展與“科技強檢”戰(zhàn)略的強勢推進，對檢察機關加大信息化建設力度和科技裝備投入力度等方面提出了新的要求，這使得原本就在基礎設施建設方面不勝余力的部分基層檢察院更是不堪重負、難以應對。辦案區(qū)建設不達標，訊問監(jiān)控設備不齊全，檢察官培訓基地、司法警察實訓基地、職務犯罪預防警示基地等幾乎空白的現(xiàn)狀并不鮮見，至于新型、高科技的測謊、追蹤、定位等偵查設施的配備、未成年心理救助場所的建設、適應新刑訴法要求的律師接待室的建設等，更是無從談起。

（三）信息保障實效不佳

加強偵查信息化和裝備現(xiàn)代化建設是提升執(zhí)法辦案工作水平的必然途徑和基本要求，體現(xiàn)在檢務保障層面則是提供網(wǎng)絡、信息、軟件等方面資源的技術支持。客觀地說，近年來，我國各級檢察機關都充分認識到了信息技術對檢察工作的重要意義，都加大了資金投入力度和建設力度，信息保障工作實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，檢察專線網(wǎng)、局域網(wǎng)，視頻會議系統(tǒng)、電視電話會議室及互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站建設已基本完成，基本實現(xiàn)了無紙辦公、計算機辦公、網(wǎng)上辦案等。部分省份檢察機關還利用情報信息技術，建立了職務犯罪信息數(shù)據(jù)庫、基礎信息查詢共享平臺等，有效實現(xiàn)了職務犯罪偵查信息資源共享。但是，從信息技術的應用轉(zhuǎn)化層面來看，目前檢察機關還普遍停留在配置設備的初級階段，多數(shù)基層檢察院的信息化應用范圍很小，深度不夠，花大量經(jīng)費配備的網(wǎng)絡電子設備幾乎成了擺設，統(tǒng)一的辦案辦公軟件至今沒有得到全面推廣，再加上專門信息技術人才流失嚴重，信息化作用沒有發(fā)揮出來，“向科技要效率、向科技要質(zhì)量”難以真正實現(xiàn)。已經(jīng)開展信息技術應用的也多僅限于司法鑒定、偵查技術等方面，距離實現(xiàn)業(yè)務、隊伍、保障和管理各領域信息化應用全覆蓋的目標還存在一定差距?，F(xiàn)實中，從上到下都存在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一配備的現(xiàn)象，重復建設、閑置浪費等問題也比較明顯。

三、當前改革我國檢務保障管理模式的路徑設計

當前檢務保障管理模式的改革創(chuàng)新，應該把著力點放在保障依法獨立行使檢察權、充分實現(xiàn)檢察機關的司法屬性這一層面。具體可以從三個方面著手：

（一）推動建立省級財政經(jīng)費保障的長效機制

檢察經(jīng)費包括業(yè)務經(jīng)費（含辦案經(jīng)費和裝備經(jīng)費）、行政經(jīng)費（即日常公用經(jīng)費）、人員經(jīng)費和基礎建設經(jīng)費（含設施維修經(jīng)費）四大種類。經(jīng)費保障管理模式是檢務保障管理模式的核心，也是直接制約物資保障管理和信息保障管理水平的前提性影響因素，這就決定了改革經(jīng)費保障管理模式應該成為研究的重點和難點。筆者認為，當前，建立省級統(tǒng)籌保障體制是破解檢察經(jīng)費短缺的必由之路，也是維護國家法制統(tǒng)一、確保公正執(zhí)法的重要保障。

在制度設計層面，建議由最高人民檢察院協(xié)調(diào)財政部，修改完善《預算法》等有關法律，建立“中央負擔、省級配套、全省統(tǒng)籌、全額保障”的檢察經(jīng)費保障體制，同時，財政部或地方政府以立法形式明確地方檢察機關涉案款物上解省級財政預算。在經(jīng)費承擔層面，實行由中央和省級財政共同承擔的原則，檢察機關業(yè)務經(jīng)費由中央財政承擔；人員經(jīng)費、行政經(jīng)費、基礎設施建設經(jīng)費和各類設施維修經(jīng)費由省級財政承擔。在經(jīng)費分配層面，嚴格按照省級預算管理辦法，實行定額預算和項目預算，為每個院單列預算，全額保障，實行省級檢察機關垂直管理，定期檢查。在經(jīng)費監(jiān)管層面，建立檢察機關內(nèi)部審計制度，對資金管理使用情況進行年度審計，此外，省級檢察機關協(xié)助配合省級審計部門進行各項外部審計，以加強對資金的有效監(jiān)管。

（二）進一步規(guī)范物資保障管理制度

物資保障管理的任務是通過科學地計劃、購置、儲備保管和分配物資裝備，充分發(fā)揮物資裝備的效能，為各項檢察工作和機關建設提供服務。檢察機關要深入調(diào)研和論證刑訴法修改對檢察信息化和裝備現(xiàn)代化建設的新要求、新任務，積極爭取相關部門的支持，將職務犯罪辦案基地、監(jiān)視居住場所、預防職務犯罪教育基地等項目列入建設規(guī)劃，做好基礎設施建設的需求測算，確保本級應承擔的投資列入年度財政預算，積極爭取落實各類政策性減免優(yōu)惠措施。

在保證經(jīng)費投入力度、硬件設施建成的前提下，規(guī)范管理制度是強化物資保障管理的重中之重。要從滿足執(zhí)法辦案需要出發(fā)，精心構筑完善檢務保障管理模式所必需的安全方便、實用管用、完善配套、低碳節(jié)能和體現(xiàn)人性化的基礎設施，建立遍及執(zhí)法每一個領域和角落的安全網(wǎng)絡，增強基礎設施的服務功能、保障功能和導向功能，不斷滿足復雜多變執(zhí)法環(huán)境下的辦案需要。在日常管理中堅持厲行節(jié)約的作風，加強對辦公設備、業(yè)務用車的投入和管理，本著得體、節(jié)儉、特色的原則，嚴格接待標準，簡化接待工作。量力而行開展基礎建設，防止違規(guī)超標和產(chǎn)生新的債務，并在建設過程中嚴格加強監(jiān)管，強化基建隊伍管理，確保工程質(zhì)量。認真總結“兩房”建設經(jīng)驗，抓好后續(xù)建設、規(guī)范管理和有效利用。對于“兩房”建設遺留的基建欠款，積極主動爭取地方黨委政府的支持，配合財政、審計等部門做好核查認定，確保地方配套投資的落實，同時爭取多渠道、多層面的債務化解途徑，妥善解決基建欠款。

（三）著力提升信息保障管理實效

檢察信息保障是指借助現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術和資源，為提高辦公辦案效率和管理水平，推進檢察工作現(xiàn)代化提供技術支持和保障。針對當前信息資源開發(fā)利用水平和共享程度較低、將信息技術成果真正應用于檢察業(yè)務活動的成效不明顯、專門信息人才的智力支持不足等弊端，改革信息保障管理模式的重點應該是把科技強檢作為提高檢察工作質(zhì)效的重要推動力量，注重信息化在執(zhí)法辦案中的應用，拓展信息化應用領域和范圍，加強檢察技術、科技裝備在執(zhí)法辦案中的應用，切實提高檢察工作科技含量。

在信息設施建設和輔助設施的配置方面，堅持節(jié)約實用的原則，由最高人民檢察院統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一實施，實現(xiàn)全國檢察信息一體化，避免各地自行規(guī)范、設計、配備等帶來的標準不統(tǒng)一、運行不兼容、重復浪費、技術不過關、管理不規(guī)范等弊端。在整體運用層面，堅持共建共享，全面推進檢察技術基礎平臺、信息化應用、辦案輔助、安全保密、科學標準“五個體系”建設。在服務檢察中心工作層面，要積極應用全國檢察統(tǒng)一業(yè)務軟件，同時在確保配齊執(zhí)法辦案所必需的文檢、司法鑒定、專門辦案工作區(qū)、機要密碼等設備及輔助設施外，還應該下大氣力開發(fā)、推廣應用系統(tǒng)的建設，如與行政執(zhí)法部門的信息共享系統(tǒng)、遠程案件討論系統(tǒng)、行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)、職務犯罪數(shù)據(jù)庫、遠程提審系統(tǒng)及遠程視頻接訪系統(tǒng)、電子化辦公系統(tǒng)、檢察人員違法違紀信息管理系統(tǒng)、計劃財務裝備管理系統(tǒng)等，努力將信息處理、網(wǎng)絡工程、計算機等技術的成果注入檢察工作，切實加大檢察技術在職務犯罪偵查、偵查監(jiān)督、審查起訴等工作中的應用力度。在管理維護使用方面，要建立健全管理制度，著力在深化應用、互聯(lián)互通、資源共享上下功夫、見成效，并以有效的工作機制確保制約管理制度的執(zhí)行與落實；逐步完善安全保密保障體系建設，確保網(wǎng)絡運行安全；堅持以應用為核心，加強對技術人員的操作培訓和實戰(zhàn)運用，強化對信息化建設與應用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，努力以信息化引領檢察工作現(xiàn)代化。

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