公平與效率視角下的城中村改造

梁子婷

摘要：所謂的城中村指的就是在城鄉(xiāng)二元體制之下位于城市之中的農(nóng)村，因為毗鄰城市或者位于城市包圍之中，所以具有巨大的區(qū)位優(yōu)勢與經(jīng)濟價值。與此同時，隨著中國城市化進程的不斷加快，城中村出現(xiàn)了一系列環(huán)境、衛(wèi)生、社會、經(jīng)濟等問題，嚴重影響了中國城市化的速度與進程。因此，城中村改造就成為了當今中國社會亟待解決的社會、經(jīng)濟問題。

關(guān)鍵詞：城中村改造 效率與公平 城中村改造問題 解決措施，

一、城中村改造研究

隨著西方工業(yè)化的發(fā)展，城市逐漸形成并興盛的過程。杜德首先提出了城市化的概念，并且重點研究了人口的城鄉(xiāng)分布、城市發(fā)展與工業(yè)化之間的關(guān)系。隨著城市化進程的不斷推進，在城市化過程中，社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和村民的生活方式都發(fā)生了極大的改變。

（一）基本概念的探討。

城中村的概念雖然被廣泛運用于國家政策、學(xué)術(shù)論文、媒體報道等各個方面，但是學(xué)界目前對于城中村卻沒有明確統(tǒng)一的定義，但是城市化的劇烈發(fā)展，是城中村形成的重要因素；同時，城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)是城中村的基本特征。

（二）對于形成機制的探討。

土地是城中村問題的焦點。李立勵認為，具有集體屬性的城中村土地與國有屬性土地本質(zhì)上不同，正是基于這種本質(zhì)上的不同，城市的發(fā)展往往避開與其相臨近的村落，這樣就形成了城中村。

（三）對于城中村的各種特征的探討。

謝志趨指出：城中村作為原來的農(nóng)村社區(qū)，耕地被征用轉(zhuǎn)制，原來生活于其上的農(nóng)民由于失去土地，不能進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；同時，政府管理體制的松懈加之利益的驅(qū)動，催生了城市與鄉(xiāng)村交接區(qū)域內(nèi)大量違法、違章建筑，并且整體環(huán)境臟亂、綜合配套設(shè)施不齊全。由此可以看出，城中村在本質(zhì)上是一個本土居民和外來人口構(gòu)成的二元成長社區(qū)。

二、城中村改造中的效率與公平問題的探討

（一）效率與公平的概念

效率一般指的是在進行某項工作中勞動效果與所付出的勞動量（勞動成本）之間的比率；公平則是一個歷史的相對概念，羅爾斯認為，公平的對象是社會的基本結(jié)構(gòu)——即用來分配公民的基本權(quán)利和義務(wù)，有劃分社會合作產(chǎn)生的利益和負擔的主要制度。而兩者的關(guān)系有三種主張：效率優(yōu)先型、公平優(yōu)先型以及兼顧效率與公平。

（二）城中村規(guī)劃中效率與公平的博弈

1、從社會發(fā)展過程中來看，近代工業(yè)革命給人類帶來了巨大發(fā)展與變化。在這個過程之中，城市的規(guī)模不斷的擴大，周邊的人口不斷涌入城市，城市的“消化”能力越來越低下，于是許多臨近于城市周邊的農(nóng)村地區(qū)，由于區(qū)位優(yōu)勢，被迫被拉入城市化進程之中，成為推動城市經(jīng)濟發(fā)展重要“新大陸”，但是在定義城中村改造的效率時，我們不能僅僅將其定位在城中村改造工作過程的效率。

2、對于公平來說，無論是出于前面已經(jīng)提到的權(quán)利公平、機會公平、過程公平還是結(jié)果公平中的任意一種或者多種綜合的考慮，在城中村改造規(guī)劃中的公平，應(yīng)主要體現(xiàn)在新居民在生存、就業(yè)兩個方面的考量。

（三）城中村改造過程中公平與效率矛盾的實質(zhì)分析

1、中國的土地制度存在的問題

（1）產(chǎn)權(quán)問題。特別是對于農(nóng)村的集體所有的土地的主體的產(chǎn)權(quán)界定面，是極為不清晰的。

（2）集體所有的土地在征用的過程中并沒有按照市場的要求來進行征地工作，與此同時，被征用的土地在征用的過程中缺乏明確的規(guī)范，特別是那些雖然被指出土地屬性為國家和集體屬性，但是法律上卻沒有征用集體所有土地的具體規(guī)定。

（3）政府通過征地賣地之間的“剪刀差”獲利。法律不允許農(nóng)民直接與用地方交易農(nóng)村集體所有土地，而是通過政府相關(guān)的土地管理部門進行征用，再轉(zhuǎn)手賣給用地單位，與此同時，政府單方面確定土地征用價格和土地出讓價格。

2、城中村土地的利益獲取途徑

（1）改造之前收益歸村民個人所有和集體所有，城中村土地產(chǎn)生收益的方式主要來源于村民對于集體土地使用權(quán)和土地上房屋的所有權(quán)和支配權(quán)。

（2）在改造過程中，土地收益由所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生，這樣，收益就歸為兩方共同所有，一為村集體，另一位地方政府。

三、城中村改造過程中的問題所在及其解決措施

（一）城中村改造過程中的問題所在

1、對于村民的補償力度不足。由于地方政府在土地的所有權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程當中，并沒有依照市場的原則進行，原本應(yīng)該產(chǎn)生的對于村民、地方政府和開發(fā)商三方都應(yīng)該有的效率并沒有真正的產(chǎn)生。

2、征地拆遷當中存在著巨大的制度漏洞和很多違規(guī)行為。由于法律規(guī)定政府可以根據(jù)公共利益的需要征用集體所有的土地，并且不是通過市場原則進行，與此同時，由于法律禁止土地買賣，所以市場的交易制度十分不完善。

3、在城中村征拆的過程中，起點的公平就沒有得到實現(xiàn)。國家法律明確規(guī)定在征拆安置方案確定之后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告并聽取被征拆土地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見。

（二）城中村改造的解決措施

1、政府在城中村改造過程中保證利益分配公正的途徑

（1）利益分配的保障機制。政府在利益分配方面需要建立能夠保障公平公正的機制體制，就現(xiàn)在中國城中村改造的現(xiàn)狀來看，利益分配關(guān)系主要在村民、開發(fā)商、政府三方之間進行博弈。

（2）政府應(yīng)在綜合考慮各方合法利益需求的基礎(chǔ)之上重

建利益分配保障機制，特別是要對入口、出口兩個方面進行全方位把控，保證村民的參與，保證監(jiān)督的實質(zhì)化。

2、城中村改造公平與效率實現(xiàn)之路。

（1）從實質(zhì)上來講，要實現(xiàn)利益的公正分配，帶動效率的最終實現(xiàn)，歸根結(jié)底首先要依靠民主的決策制度、準入機制，使各個方面都形成一個滿意的方案。進一步來講，要從根本上解決城中村改造的利益分配問題。

（2）從科學(xué)上來說，城中村改造從最幵始的方案考察研究就應(yīng)做到充分論證，對改造過程中出現(xiàn)的某些特殊情況與問題，必須進行必要的科學(xué)調(diào)查研究，在城中村改造的體制機制建設(shè)方面，也應(yīng)切實執(zhí)行，做好保障工作，確保改造工程的科學(xué)性。

（3）要通過政府的轉(zhuǎn)移支付，對城中村的原有居民進行教育與補助，通過法律、經(jīng)濟以及就業(yè)等方面的知識普及，幫助村民在改造過程中能夠和政府、幵發(fā)商平等博弈，在改造之后擁有安身立命的技能。

結(jié)語

城中村改造工作是中國社會經(jīng)濟大發(fā)展、城市化進程不斷加快的過程中必須要解決的問題，同時，這也是一項艱巨而任重道遠的工作，圍繞土地的利益問題而展幵的各個利益主體之間的博弈涉及政治、經(jīng)濟、思想、文化、法律等多個領(lǐng)域，并且相互交織。目前，從效率和公平的角度來看，城中村改造工作不能僅僅因為要注重公平性而因噎廢食，不敢邁步向前，要解決問題首先要提高效率，對于改造過程中出現(xiàn)的公平受到損失的現(xiàn)象，可以通過改造后的轉(zhuǎn)移支付等手段強化公平。

參考文獻：

[1]張建明，許學(xué)強.城鄉(xiāng)邊緣帶研究的回顧與展望[J].人文地理，1997（3）

[2]姚望.公平和效率抉擇的演進與和諧社會的社會構(gòu)建[J].攀登，2005（6）：58-62

[3]李海青，趙玉潔.效率與公平：追求和諧的統(tǒng)一[J].山東經(jīng)濟，2005（5）：10-17