信訪制度功能試議

尤小妹　蔣秋湘

摘 要 有關(guān)信訪的話題既是當(dāng)今社會的熱點(diǎn)之一，也是難點(diǎn)之一，研究信訪問題無疑是重要的，但更重要的是如何研究。有學(xué)者認(rèn)為，目前對信訪問題的研究主要有三種出發(fā)點(diǎn)。第一種出發(fā)點(diǎn)所思考的是“我們應(yīng)該做什么”， 第二種是“我們實(shí)際在做什么”，第三種是“是什么在做我們”，即是什么把我們塑造成現(xiàn)在這個樣子。 本文主要談?wù)剬π旁L功能的認(rèn)識。另外，主要立足于信訪制度的功能談一下對信訪制度重新構(gòu)建的想法。

關(guān)鍵詞 信訪制度 功能

中圖分類號：D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、信訪制度及其功能

信訪，來信來訪的簡稱。詞典解釋為“群眾來信來訪的簡稱。指人民群眾致函或走訪有關(guān)部門，反映情況，并要求解決某些問題”，在國外，沒有與信訪直接對應(yīng)的詞語。根據(jù)2005年1月10日國務(wù)院頒布的《信訪條例》第二條的規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。 信訪制度是指人民群眾通過寫信、訪問等方式，直接向黨政組織或領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)意愿，以求得了解和得到幫助的制度。一般來說，這一制度包括三個方面的內(nèi)涵：一是請求協(xié)助解決個人或集體所遇到的一些矛盾和困難；二是對黨和國家機(jī)關(guān)的工作提出建議、表揚(yáng)或批評；三是對黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為提出申訴、控告、檢舉、揭發(fā)。

在談信訪制度的功能之前，筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)厘清功能與作用的關(guān)系。功能和作用是兩個既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的概念。功能是事物內(nèi)部固有的效能，它是由事物內(nèi)部要素結(jié)構(gòu)所決定的，是一種內(nèi)在于事物內(nèi)部相對穩(wěn)定獨(dú)立的機(jī)制。而作用是事物與外部環(huán)境發(fā)生關(guān)系時所產(chǎn)生的外部效應(yīng)。同樣的功能對外界的作用，既可能是正面作用，又可能是負(fù)面作用，這要看功能與外部環(huán)境的互動方式。一般來說，功能是作用產(chǎn)生的內(nèi)部根據(jù)和前提基礎(chǔ)，客觀需要是測評產(chǎn)生作用的外部條件，作用就是測評的功能與客觀需要相結(jié)合而產(chǎn)生的實(shí)際效能。基于此，通常所認(rèn)為的基于信訪制度而開展的信訪工作，有著以下正面作用：聯(lián)系群眾、民主監(jiān)督、調(diào)節(jié)矛盾、反饋民意、決策參謀、綜合協(xié)調(diào)等 ，而負(fù)面作用在現(xiàn)今也是廣為人知的，如對司法權(quán)威的沖擊、對公民法治意識的消弱等等。

信訪的功能是什么呢？筆者發(fā)現(xiàn)主要有以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是將信訪功能和信訪作用相互混淆，基于以上論述，不再贅述；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，信訪制度應(yīng)具備四項(xiàng)功能：訴求表達(dá)、民主監(jiān)督、矛盾協(xié)調(diào)和權(quán)益保障。該觀點(diǎn)聲稱系從我國當(dāng)前利益矛盾的特點(diǎn)，圍繞構(gòu)建促進(jìn)社會和諧機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督兩大重點(diǎn)出發(fā)得出。 第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為信訪兼具監(jiān)督與救濟(jì)的雙重功能，據(jù)此把信訪分為救濟(jì)型信訪與監(jiān)督型信訪兩個類型。救濟(jì)型信訪與監(jiān)督型信訪的區(qū)別在于，前者必須是為了維護(hù)自己的利益提起，后者則是為了維護(hù)公共利益提起。 第四種觀點(diǎn)認(rèn)為我國信訪制度具有政治屬性和法律或者準(zhǔn)法律屬性雙重屬性，因而也應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的雙重功能。 第五種觀點(diǎn)也就是于建嶸教授的觀點(diǎn)，他認(rèn)為信訪制度主要有兩個功能，其一是政治參與，也就是公民通過給國家有關(guān)機(jī)關(guān)寫信或走訪反映民情社意，對國家機(jī)關(guān)和工作人員的工作提出批評或建議，即所謂的“民意上達(dá)”。其二是權(quán)利救濟(jì)，即信訪作為一種正常司法救濟(jì)程序的補(bǔ)充程序，通過行政方式來解決糾紛和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)。

綜合以上幾種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，用書信、或者走訪方式“向上”反映情況是信訪的最直接的表現(xiàn)，“民意上達(dá)”應(yīng)當(dāng)是信訪這一制度內(nèi)部的相對穩(wěn)定的機(jī)制，故公民政治參與功能應(yīng)為信訪制度的固有功能。公民社會參與國家事務(wù)的方式本身就包含了“民眾監(jiān)權(quán)”， 故上述觀點(diǎn)中的“民主監(jiān)督”或“監(jiān)督型信訪”之類權(quán)力監(jiān)督方面的功能，可以歸入公民參與政治這一功能之中。鑒于公民信訪反映情況往往包含一定的權(quán)利訴求，這種公民要求通過行政方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的強(qiáng)烈需求和現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在一些通過信訪使權(quán)利得到救濟(jì)的情況，貌似使信訪承擔(dān)了權(quán)利救濟(jì)的角色，但筆者認(rèn)為，權(quán)利救濟(jì)不是信訪制度內(nèi)部的相對穩(wěn)定的機(jī)制，充其量是公民信訪期望達(dá)到的目標(biāo)，將其信訪制度的積極作用較為恰當(dāng)。故筆者認(rèn)為，信訪的功能只有一個，那就是公民政治參與。

二、權(quán)利救濟(jì)功能的舍棄

筆者堅(jiān)持信訪功能僅為公民的政治參與，當(dāng)然從筆者對“功能”這一概念的界定出發(fā)而得出上述結(jié)論是一方面的原因，但更重要的原因是筆者認(rèn)為信訪制度本身不應(yīng)也不能承載權(quán)利救濟(jì)功能。主要是出于以下幾個方面的考慮：

1、信訪最初制度化時，定位為“黨和政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法”，使人民群眾看到黨“密切聯(lián)系群眾”，“從群眾中來，到群眾中去”，這一被認(rèn)為是共產(chǎn)黨人的一個發(fā)明的制度，證明著新一代領(lǐng)導(dǎo)人的合法性。同時信訪制度充當(dāng)了一種非常規(guī)的信息獲取渠道。中央和上級國家機(jī)關(guān)，通過對群眾來信來訪的接待，繞過官僚體制，獲取信息，認(rèn)定當(dāng)前存在的問題及其嚴(yán)重程度。 所以在筆者看來，該制度設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)更多的是出于滿足政治統(tǒng)治的需要，是了解民意而不是滿足群眾伸冤維權(quán)的訴求。

2、文革后撥亂反正的特殊時期，信訪制度雖然在解決歷史遺留問題，平反冤假錯案方面起了一定的作用，但這一時期“通過領(lǐng)導(dǎo)的重視和批示，使一部分的信訪事項(xiàng)得到解決”無疑起了宣示效應(yīng)，信訪似乎華麗麗的擔(dān)起了權(quán)利救濟(jì)的重任，而實(shí)際上其固有的制度設(shè)計(jì)與這一重任之間發(fā)生了錯位，為信訪制度良好運(yùn)行埋下了隱患。直至今日，社會穩(wěn)定這個大局又制約并引導(dǎo)著信訪工作的方向，公民權(quán)利救濟(jì)成了它的頭號任務(wù)，原有的聯(lián)系群眾、反映社情民意功能趨于弱化，信訪甚至成了相當(dāng)一部分民眾與政府抗?fàn)幍闹饕侄巍Ｐ旁L制度本來就不應(yīng)有的權(quán)利救濟(jì)功能此時仿佛變成了雞肋。

3、權(quán)利救濟(jì)功能“缺失”的信訪制度，是否還有存在的必要？而權(quán)利是否會因信訪制度的“缺位”而陷入救濟(jì)不能或救濟(jì)不便？對于第一個問題，筆者開篇就闡述了觀點(diǎn)，現(xiàn)階段信訪制度是有存在的必要的，不論是從憲法規(guī)定的公民權(quán)利出發(fā)還是從現(xiàn)階段的社會現(xiàn)狀出發(fā)，都能得出這個結(jié)論。而第二個問題，則涉及到權(quán)利救濟(jì)的途徑及用信訪方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的經(jīng)濟(jì)分析。毋庸置疑，對權(quán)利救濟(jì)方法很多，司法救濟(jì)當(dāng)是保障公民權(quán)利的最終途徑，因此筆者有理由相信權(quán)利救濟(jì)不能的情況（從宏觀上而不是個案上）不會出現(xiàn)。至于救濟(jì)不便一說，前提是信訪制度是一種相對便捷的權(quán)利救濟(jì)途徑，而事實(shí)上我們看到，采用信訪方式雖然相對于采用司法方式成本低，但是由于信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，歸口不一，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。最終造成了兩種情況，要么信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，要么各機(jī)構(gòu)推來推去，信訪人投訴無門，不停地在各信訪機(jī)構(gòu)之間來回跑動。所謂的便捷，只是人們看到的各種媒體宣傳的所謂成功案例，真是一葉障目，大量無法解決的案例都被忽視了。

4、大量涉法涉訴信訪的存在的事實(shí)表明，司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威已受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。如果民眾不信奉司法權(quán)威而將信訪這種方式作為權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，法治的權(quán)威何在？我們期待的法治還能不能實(shí)現(xiàn)？有人說就是因?yàn)楝F(xiàn)在的司法缺乏權(quán)威，所以才要強(qiáng)化信訪對司法的監(jiān)督，否則人民群眾豈非更加狀告無門了，他們的權(quán)利豈非更無法得以維護(hù)了。這種觀點(diǎn)首先就對“司法是社會正義的最后防線”這一眾所周知的法理觀點(diǎn)置若罔聞，其次，“在司法都沒有權(quán)威可言的環(huán)境里，信訪制度的信用和權(quán)威又用什么來保證？” 而且，如果信訪部門也不能正確行使職權(quán)，我們該怎么辦？筆者得出的結(jié)論是，讓信訪承擔(dān)權(quán)利救濟(jì)的功能，一開始就錯了，所以不能一錯再錯。

三、公民政治參與功能的發(fā)揮

第一本由國家權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的中國公民政治參與藍(lán)皮書——《中國政治參與報(bào)告（2011）》稱，現(xiàn)代政治是一種典型的參與性政治。藍(lán)皮書同時指出，中國當(dāng)前的公民政治參與處于中等水平。即如果以5分作為評估標(biāo)準(zhǔn)，目前的得分為2.115分。 顯然，我國公民的政治參與度有待進(jìn)一步提高。而另一方面，我國公民政治參與的狀況也日益呈現(xiàn)出一些時代特征，其中之一就是，公民政治參與的意識越來越具有自主性。公民自主性的政治參與是公民基于自身利益和需要而自覺地以某種形式對政治過程施加影響的參與行為。 而信訪無疑是這“某種形式”中的一種。但是，在民間輿論表達(dá)渠道不斷多樣化的今天，信訪作為其中的一種，恐怕其所占的一席之地也將逐步縮減。

公民的政治參與無疑與憲法有著密切的關(guān)系。于建嶸教授說過：一個能夠使公民公平、公正參與社會政治事務(wù)的底線就是憲法。憲法必須確保一種參與、影響政治過程的公平機(jī)會。假如沒有憲法這個底線，而且不能很好地落實(shí)其中關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定，就不能保障公民公平公正的社會政治參與，還可能“參與不足”或“參與爆炸”，這樣不但會誘發(fā)較大社會動蕩的危險(xiǎn)，還有可能徹底破壞現(xiàn)有的社會政治秩序。 筆者認(rèn)為現(xiàn)階段還不宜取消信訪制度的原因之一，就是信訪制度存在的意義在于保障公民通過信訪這種方式來行使憲法規(guī)定的相應(yīng)權(quán)利。一般認(rèn)為，信訪權(quán)的憲法淵源來自憲法第27條和第41條的規(guī)定。憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！钡?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！币灿袑W(xué)者認(rèn)為，信訪權(quán)的憲法淵源還有憲法第35條，即“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。” 正因?yàn)樾旁L制度和憲法存在頗深的聯(lián)系，學(xué)者們大多在憲法的視野中，對信訪制度進(jìn)行或重構(gòu)、或調(diào)整。筆者也認(rèn)為，在堅(jiān)決把公民權(quán)利救濟(jì)方面功能從信訪制度分離出去后，信訪唯一的功能——公民政治參與，應(yīng)當(dāng)在憲政體制下得以規(guī)范化、程序化，雖然這在某種意義上，可以看成是信訪功能的強(qiáng)化，但需要強(qiáng)調(diào)的是信訪公民政治參與功能的強(qiáng)化和信訪的強(qiáng)化絕對不是一回事。前文已述，信訪為利益表達(dá)而非權(quán)利救濟(jì)，既如此，信訪的歸信訪，司法的歸司法。筆者同意以于建嶸教授為代表的弱化信訪的觀點(diǎn)，他認(rèn)為“要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。” 那么，樹立人大的權(quán)威是十分必要的，這又需要選舉制度的改革和完善，確保選舉公平、真實(shí)，人大代表充分履行職責(zé)。這是另外一個問題，本文暫且不論。

因?yàn)楣癖磉_(dá)意見的權(quán)利在憲法中得到確認(rèn)，勢必要求在制度建設(shè)中也要對其加以保障。應(yīng)當(dāng)“從體制化的人民群眾反映自己要求的機(jī)制中去形成人民公共意志，而不僅僅是直接從網(wǎng)絡(luò)、從媒體、從上訪群眾、從鬧事者那里去感知民意?！?信訪的政治參與功能也只有在規(guī)范化、程序化的前提下，才會得到更好的發(fā)揮。有學(xué)者提出了以下五點(diǎn)使信訪制度規(guī)范化的意見：（1）規(guī)范信訪接受主體；（2）規(guī)范信訪的接受內(nèi)容；（3） 規(guī)范信訪的問題解決方式；（4）規(guī)范信訪工作的類別；（5）規(guī)范信訪主體權(quán)利和義務(wù)。 筆者雖然不盡同意，但其中的第（1）、（2）點(diǎn)給筆者很好的啟發(fā)。憲法中規(guī)定了人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。因此在人民行使信訪這一同樣在憲法里得到確認(rèn)的基本民主權(quán)利時，人大應(yīng)為最根本的落腳點(diǎn)?！皯椃ㄋx予的權(quán)力最高性、監(jiān)督的全面性以及人大代表的民意代表身份都和信訪制度本身所需要的權(quán)力合法性、監(jiān)督的有效性、工作人員的代表性直接聯(lián)系在一起，是最適合的信訪機(jī)制?！?而更為重要的是，信訪制度既然被定位在表達(dá)民意的地位上，就必須把接受內(nèi)容的重點(diǎn)放在接受公民的批評和建議上。尤其是在現(xiàn)階段，信訪申訴維權(quán)的多，對國家的批評和建議的少，更應(yīng)該建立一個有明確功能定位的信訪制度，以期逐步扭轉(zhuǎn)這個現(xiàn)狀。

四、結(jié)語

綜上所述，不論是從信訪功能概念本身出發(fā)，還是還原到信訪制度化之初，都能得出信訪制度本身就不應(yīng)當(dāng)承載權(quán)利救濟(jì)的功能，而結(jié)合信訪尷尬的現(xiàn)狀和未來，筆者認(rèn)為只有堅(jiān)決將公民權(quán)利救濟(jì)方面的功能從信訪制度中予以舍棄，轉(zhuǎn)而立足于信訪的公民政治參與功能，并在憲法視野的高度對現(xiàn)行信訪制度進(jìn)行改良，才是信訪制度得以良性發(fā)展的途徑。

（作者單位：尤小妹，南通市人民檢察院；蔣秋湘，海門市人民檢察院）

注釋：

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