河北省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)研究

靳紅等

摘 要：在征收過程中，由于河北省土地征收立法不完善，執(zhí)行不到位，農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象嚴(yán)重，保護(hù)被征收地農(nóng)民的合法權(quán)益已迫在眉睫。本文結(jié)合河北省土地征收制度的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前河北省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)存在的問題，為完善土地征收制度和切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的土地權(quán)益提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：河北??；征地農(nóng)民；土地權(quán)益；保護(hù)

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.09.43 文章編號(hào)：1672-3309（2013）09-92-02

征地又稱土地征收，是指國家出于社會(huì)公共利益的需要，依照法定權(quán)限，遵照法定程序，給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民合理補(bǔ)償，強(qiáng)制性地將農(nóng)民集體土地變更為國有土地的行為，土地征收權(quán)的運(yùn)用限定在公共利益的范圍之內(nèi)。土地權(quán)益是農(nóng)民諸多權(quán)益中最基本的權(quán)益，包括農(nóng)民在土地上享有的權(quán)利和在土地上能夠獲得的實(shí)際利益，是農(nóng)民其他權(quán)益的前提和基礎(chǔ)，具體指土地承包經(jīng)營權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)、獲得補(bǔ)償權(quán)、失地保障權(quán)和就業(yè)保障權(quán)等。

一、河北省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀

（一）河北省征地中農(nóng)民土地權(quán)益受到的侵害

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，河北省的城市化率提高，這使土地資源日益緊缺，所以土地征收（征用）成為解決的主要方法。根據(jù)表1數(shù)據(jù)可知，隨著城市化率的不斷提高，河北省的征地面積持續(xù)增長，從2005年的7000多公頃增加為2010年的20000多公頃，在這期間2007年征地面積雖有所下降，但2008年后又恢復(fù)了增長的態(tài)勢。

（二）河北省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的成效

2008年底，《河北省人民政府關(guān)于實(shí)行征地區(qū)片價(jià)的通知》制定了全省征地區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并于2011年底進(jìn)行了修訂。在補(bǔ)償價(jià)格方面，最高的石家莊主城區(qū)一級(jí)區(qū)片價(jià)為37萬元/畝，最低的壩上地區(qū)沽源縣三級(jí)區(qū)片價(jià)為23053元/畝，全省的平均區(qū)片價(jià)為44003元/畝。在補(bǔ)償費(fèi)分配方面規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)20%歸集體經(jīng)濟(jì)組織，80%歸被征地的土地使用權(quán)人或者按照家庭承包方式承包土地的農(nóng)戶。征地區(qū)片價(jià)綜合考慮了各方面因素，避免了同地不同價(jià)，在一定程度上減少了矛盾糾紛，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。但還需完善，以更好的保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

二、河北省征地中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)方面的缺陷

（一）政府壟斷土地市場，使農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)

河北省于1987年4月27日頒布實(shí)施了《河北省土地管理?xiàng)l例》，2005年5月27日第五次修訂。2008年12月31日下發(fā)了《河北省人民政府關(guān)于實(shí)行征地區(qū)片價(jià)的通知》，2011年12月31日進(jìn)行了修訂。盡管都幾經(jīng)修訂，但從未觸及征地制度的根本，即政府對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場的壟斷狀況。開發(fā)區(qū)強(qiáng)征亂占耕地現(xiàn)象嚴(yán)重，自1984年10月以來，河北省以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和城市化的名義，陸續(xù)設(shè)立了122個(gè)省級(jí)以上開發(fā)區(qū)，80%用的是農(nóng)村集體土地，由于農(nóng)村土地和勞動(dòng)力價(jià)格低廉，開發(fā)成本較低，亂征地及亂圈占土地現(xiàn)象嚴(yán)重。這使農(nóng)民擁有土地權(quán)利的不完全和不穩(wěn)定，影響農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，這使得在農(nóng)地非農(nóng)化過程中形成了一種極不對(duì)稱的市場格局，即弱勢農(nóng)民和強(qiáng)勢政府，那么地方政府缺乏有效產(chǎn)權(quán)主體約束，對(duì)土地征收征用的欲望不斷擴(kuò)張。

（二）土地征收的程序不規(guī)范，使農(nóng)民參與機(jī)制和利益表達(dá)機(jī)制缺失

《河北省人民政府關(guān)于實(shí)行征地區(qū)片價(jià)的通知》規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平、需要提高標(biāo)準(zhǔn)的，由項(xiàng)目法人或者項(xiàng)目主管部門報(bào)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)部門批準(zhǔn)?？梢娙绻a(bǔ)償安置方案侵害到農(nóng)民的利益，農(nóng)民也無法表達(dá)不滿。《土地管理法》規(guī)定征地補(bǔ)償安置方案確定后，應(yīng)聽取被征地農(nóng)民的意見，但征地的公告程序也只是作為附屬程序放在批準(zhǔn)之后，可見被征地人對(duì)征地決定沒有發(fā)言權(quán)。而且由于缺少一個(gè)能夠代表農(nóng)民利益的組織結(jié)構(gòu)，現(xiàn)實(shí)中一般是由村干部代表農(nóng)民來行使權(quán)力，而他們能否真正代表農(nóng)民的利益就不得而知了。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低和補(bǔ)償范圍過窄，使農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益受到損害

河北省征地區(qū)片規(guī)定的每畝44000元左右的補(bǔ)償，是以農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收入為參照指定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完全是政府行為的結(jié)果，與土地市場毫無關(guān)系，連征地補(bǔ)償費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的概念都未提到，更不用說覆蓋被征地人的所有損失了。由于土地具有巨大的增值潛力，政府依靠其在土地市場上的壟斷地位，憑借行政權(quán)力，以很低的價(jià)格從農(nóng)民手中強(qiáng)制征收土地，而以高于征收價(jià)格幾十倍甚至幾百倍的市場價(jià)格轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，從中獲得巨額的土地差價(jià)，攫取大量財(cái)富。土地增值與土地補(bǔ)償之間存在著非常大的差距，原來的土地所有者，即失地農(nóng)民卻不能享受土地的增值收益，農(nóng)民遭到不公正的掠奪，成了最大的受害者。

（四）司法救濟(jì)缺乏，無法滿足農(nóng)民合理的利益訴求，使暴力事件頻頻發(fā)生

河北省城市化進(jìn)程的加快，使得土地的供需矛盾突出，導(dǎo)致因征地而涉及的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、分配及土地權(quán)屬等爭議大幅度增加；加之河北省毗連首都北京，地理上的便捷優(yōu)勢使許多農(nóng)民采取進(jìn)京上訪的方式來維護(hù)自身權(quán)益。而我國現(xiàn)在的司法機(jī)關(guān)的人事權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受制于當(dāng)?shù)卣?，?dǎo)致法院判決的公平性、公正性受到質(zhì)疑，有關(guān)征地糾紛的行政訴訟，法院基本上不予受理。農(nóng)民利益嚴(yán)重受損卻不能通過合法的途徑維權(quán)，這種情況下，他們不得不選擇非理性的極端方式來維護(hù)自己的權(quán)益，導(dǎo)致征地糾紛暴力事件頻繁出現(xiàn)。

三、河北省征地中保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的對(duì)策

（一）法律賦予農(nóng)民穩(wěn)定的土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，讓農(nóng)民成為真正的土地二級(jí)市場主體

在農(nóng)村建立專門的土地權(quán)益管理機(jī)構(gòu)，并向土地承包農(nóng)戶發(fā)放長期的土地使用權(quán)證，進(jìn)一步明確農(nóng)民對(duì)于土地使用、轉(zhuǎn)讓、處理和收益的權(quán)利，從法律上允許土地在土地用途不發(fā)生從農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)換的前提下，土地可以進(jìn)行轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)證也可以抵押。政府應(yīng)積極培育和創(chuàng)新土地市場體系，完善土地交易制度和交易規(guī)則，建立起有效、有序流轉(zhuǎn)的土地二級(jí)市場。只要符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的要求，政府就應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入二級(jí)市場，讓土地開發(fā)商直接與村集體或農(nóng)民進(jìn)行土地交易，使農(nóng)民能夠得到土地出讓的主要收益。

（二）規(guī)范土地征收程序，建立農(nóng)民參與機(jī)制和農(nóng)民利益代表機(jī)制，保證農(nóng)民的利益表達(dá)權(quán)

建立農(nóng)民參與機(jī)制，首先應(yīng)提升征地程序的公開性，滿足農(nóng)民的知情權(quán)需要。就是做到公告或通知，方式多元化，內(nèi)容細(xì)致化。其次，要完善聽證制度，增設(shè)征地決策的聽證程序，讓農(nóng)民參與征地決策是否符合“公共利益”正當(dāng)性要求的認(rèn)定；建立征地補(bǔ)償安置的平等協(xié)商制度，作為對(duì)合法剝奪他人財(cái)產(chǎn)權(quán)的彌補(bǔ)，合理補(bǔ)償也是判斷征地權(quán)行使正當(dāng)性的條件之一。為了克服農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的分散性特點(diǎn)，應(yīng)該建立農(nóng)民利益代表機(jī)制，通過農(nóng)村基層民主選舉，選出農(nóng)民利益的真正代表，并同時(shí)規(guī)范農(nóng)民利益代表的選舉程序和責(zé)任代表的選舉程序和責(zé)任制度，對(duì)農(nóng)民利益的代表進(jìn)行制約，以達(dá)到各方利益的均衡。

（三）以“市場價(jià)格”為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理分配土地增值收益，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益

十八大報(bào)告明確指出：改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益分配比例。綜合河北省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)實(shí)行“土地市場價(jià)格+土地增值稅”的調(diào)節(jié)方式，即依法征地，采用市場機(jī)制，將征地價(jià)格與市場價(jià)格掛鉤，按土地的市場價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)通過設(shè)置農(nóng)地非農(nóng)化的土地增值稅方式，將社會(huì)公共投資過程中的增值部分收歸國家所有。一方面，由于政府和農(nóng)民都享受了土地增值所帶來的收益，便于緩解農(nóng)民與政府之間的對(duì)立情緒；另一方面，政府無從獲得高昂的土地出讓金，也有利于防治政府和開發(fā)商的尋租行為以及政府腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）完善農(nóng)民土地征收救濟(jì)制度，為農(nóng)民提供合法有效的維權(quán)渠道

一方面是建立解決征地糾紛的獨(dú)立司法機(jī)制，保證法律救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。我國應(yīng)該學(xué)習(xí)國外政府強(qiáng)調(diào)司法的裁決作用，法律明確規(guī)定：涉及征地糾紛的維權(quán)案件一律由省級(jí)人民政府和省級(jí)人民法院受理，并進(jìn)行公開裁決、公開審理。同時(shí)由于土地征收糾紛多、救濟(jì)措施嚴(yán)重缺失，為了能解決我國土地征收糾紛，維護(hù)我國農(nóng)民的土地權(quán)益，構(gòu)建獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的準(zhǔn)司法程序獨(dú)立辦案的裁判機(jī)構(gòu)成為必然需要。另一方面是為農(nóng)民提供法律援助、降低農(nóng)民的救濟(jì)成本。設(shè)立專門的法律援助機(jī)構(gòu)和法律援助基金，為弱勢的失地農(nóng)民提供有效的法律維權(quán)服務(wù)，盡量簡化土地征收糾紛的司法程序，降低救濟(jì)農(nóng)民的成本。

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