從歐債危機(jī)看我國(guó)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

摘 要：歐債危機(jī)的久拖不決以及美國(guó)底特律的城市破產(chǎn)事件，使得中國(guó)地方政府的債務(wù)問(wèn)題再次得到人們的高度關(guān)注。本文把歐元區(qū)與中國(guó)的貨幣、財(cái)政政策的統(tǒng)一性進(jìn)行對(duì)比，得出兩者有相當(dāng)大程度相似性的結(jié)論，從而從歐債危機(jī)的解決思路推演中國(guó)地方債務(wù)危機(jī)一旦爆發(fā)的解決路徑。

關(guān)鍵詞：歐債危機(jī)；調(diào)控；地方債務(wù)

作者簡(jiǎn)介：袁戰(zhàn)（1964-），男，正德職業(yè)技術(shù)學(xué)院，工商管理系，高級(jí)工程師。

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.09.31 文章編號(hào)：1672-3309（2013）09-67-03

一、歐洲央行與歐債危機(jī)

歐元區(qū)是由歐洲12國(guó)組成的單一貨幣區(qū)，貨幣政策由歐洲央行掌握。歐洲央行可以看成是老的德國(guó)央行的放大版。德國(guó)的貨幣政策一直為世界各國(guó)所稱(chēng)贊，也是許多國(guó)家羨慕與效仿的對(duì)象，但是向他學(xué)習(xí)的國(guó)家沒(méi)有一個(gè)有德國(guó)央行做得好。人們認(rèn)為德國(guó)央行最大的成功之處就是央行是獨(dú)立的貨幣政策制定機(jī)構(gòu)，不受政府的領(lǐng)導(dǎo)，所以央行能專(zhuān)注于幣值穩(wěn)定這個(gè)單一目標(biāo)，而不用考慮兼顧諸如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地區(qū)平衡等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，更不需要為黨派政治買(mǎi)單而出臺(tái)各種短期的刺激政策，所以德國(guó)的貨幣政策極其穩(wěn)健，調(diào)控精準(zhǔn)，可預(yù)期性強(qiáng)，使得德國(guó)馬克的幣值長(zhǎng)期穩(wěn)定，成為受世界歡迎的硬通貨。

歐盟實(shí)行統(tǒng)一貨幣，正是看中了德國(guó)央行的獨(dú)立性，以德國(guó)央行為藍(lán)本設(shè)計(jì)了歐洲央行，以為德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明貨幣可以獨(dú)立于政治權(quán)力而存在，運(yùn)轉(zhuǎn)良好的德國(guó)央行模式能夠幫助歐盟把貨幣政策制定權(quán)從各國(guó)政府手中剝離出來(lái)，打造一個(gè)幣值長(zhǎng)期穩(wěn)定的歐洲統(tǒng)一貨幣，為各國(guó)政府專(zhuān)心制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策提供良好的貨幣環(huán)境，從而把德國(guó)的成功推廣到所有歐洲國(guó)家，形成一個(gè)超級(jí)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)體。所以歐盟在政治一體化沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的時(shí)候就首先實(shí)現(xiàn)了貨幣一體化，期望借助貨幣一體化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的一體化，進(jìn)而推動(dòng)政治的一體化。

在設(shè)想歐洲統(tǒng)一貨幣的時(shí)候，歐洲的政治家們看到了財(cái)政政策對(duì)貨幣流通的影響，害怕各國(guó)政府自行其是，不同國(guó)家相互矛盾的財(cái)政政策會(huì)干擾歐洲央行貨幣政策的有效性，甚至通過(guò)財(cái)政政策把國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的矛盾轉(zhuǎn)嫁給歐洲央行，所以馬約中規(guī)定，歐元區(qū)各國(guó)的財(cái)政赤字不能超過(guò)GDP的3%。

如今久拖不決的歐債危機(jī)表明，以上想法無(wú)疑樂(lè)觀了一些，影響貨幣政策執(zhí)行效果的不僅僅只有財(cái)政政策，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的其他許多部門(mén)都有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，特別是德國(guó)央行雖然獨(dú)立行使制定貨幣政策的權(quán)力，但是貨幣政策的貫徹運(yùn)行是需要社會(huì)其他部門(mén)的支持與配合的，尤其是需要行政權(quán)力的強(qiáng)有力干預(yù)，這樣的干預(yù)有時(shí)是以犧牲局部區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)，沒(méi)有這樣的保障，再好的貨幣政策也無(wú)濟(jì)于事。對(duì)于管理能力差的政府，沒(méi)有了貨幣政策制定權(quán)，只是封堵了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的一個(gè)宣泄口，并沒(méi)有消除危機(jī)的根源，相反各國(guó)政府通過(guò)政府債務(wù)和統(tǒng)一的債務(wù)市場(chǎng)，把危機(jī)更快地宣泄到整個(gè)統(tǒng)一貨幣區(qū)。沒(méi)有統(tǒng)一貨幣時(shí)，貨幣邊界就是危機(jī)的一道自然防火墻，統(tǒng)一貨幣后，這道自然防火墻撤掉了，歐洲各國(guó)政府不得不手忙腳亂地用各種政治經(jīng)濟(jì)手段堆砌新的防火墻，以防危機(jī)之火燒到自身。

歐債危機(jī)爆發(fā)后，有人把它歸咎于各國(guó)都沒(méi)有遵守馬約關(guān)于財(cái)政赤字的限制性規(guī)定，所有國(guó)家都突破了上限。實(shí)際上馬約的這條規(guī)定本身就是不合理的，無(wú)法長(zhǎng)期遵守。貨幣政策與財(cái)政政策相互配合，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，這已經(jīng)是共識(shí)。馬約的這個(gè)條款捆住了各國(guó)政府的手腳，本來(lái)貨幣政策這只腳已經(jīng)被從政府的身上砍掉，現(xiàn)在又把另一只腳捆綁起來(lái)，歐盟各國(guó)政府如果完全按馬約的規(guī)定做，實(shí)際就是放棄自己的經(jīng)濟(jì)調(diào)控責(zé)任，而完全寄希望于央行的調(diào)控，這樣各國(guó)政府實(shí)際不能指望制定或完成任何的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。而就整個(gè)歐盟來(lái)說(shuō)，也只有貨幣政策這一只腳，無(wú)法前行。所以馬約的規(guī)定，在歐元啟動(dòng)的一定時(shí)間內(nèi)作為短期的約束是可能的，要想成為長(zhǎng)期的制約，是很困難的。

隨著歐債危機(jī)的發(fā)展和深化，現(xiàn)在人們對(duì)這次危機(jī)發(fā)生的根源看得越來(lái)越清楚，那就是單一貨幣政策與多種多樣的社會(huì)政策特別是各種福利政策不匹配。在實(shí)行了單一貨幣以后，人們，包括政治家、投資者與普通百姓都沒(méi)有從統(tǒng)一的政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的角度看待身邊的問(wèn)題，仍然用傳統(tǒng)的觀念看待統(tǒng)一貨幣帶來(lái)的變化，對(duì)自己有利的欣然接受，認(rèn)為是貨幣一體化的紅利，對(duì)自己不利的極力抵制，總認(rèn)為是別的國(guó)家的問(wèn)題，應(yīng)該由別人承擔(dān)苦果。

二、中國(guó)地方債與地方財(cái)政政策

反觀我們國(guó)家，幅員比歐盟更廣闊，人口比歐盟更多，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性比歐盟更大，現(xiàn)在全國(guó)實(shí)行的是名義上統(tǒng)一的貨幣與財(cái)政政策，由中央政府進(jìn)行強(qiáng)有力的管控。但從歷次宏觀調(diào)控的效果來(lái)看，雖然全國(guó)性的目標(biāo)是達(dá)到了，但對(duì)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響很不一樣，每一輪經(jīng)濟(jì)周期往往是沿海某些發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)率先復(fù)蘇，大力擴(kuò)張，很快進(jìn)入過(guò)熱區(qū)域，帶動(dòng)中西部地區(qū)緩慢復(fù)蘇。當(dāng)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)大面積高燒不退，影響整體經(jīng)濟(jì)健康的時(shí)候，國(guó)家出臺(tái)調(diào)整政策，急踩剎車(chē)。這時(shí)中西部大部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)才剛剛復(fù)蘇，進(jìn)入擴(kuò)張期，不得不跟著調(diào)控節(jié)奏減緩下來(lái)，造成東部與中西部地區(qū)的差距越拉越大。這樣的調(diào)控也被調(diào)侃為某地生病，全國(guó)吃藥。

一方面是中央政府意識(shí)到這種形式的調(diào)控對(duì)各個(gè)地區(qū)并不完全公平，開(kāi)始逐步微調(diào)，在宏觀調(diào)控中的某些階段加入了區(qū)別對(duì)待的政策，有保有壓，另一方面是在中央政府的默許下，一些地方政府找到了對(duì)付調(diào)控政策的辦法，在最近的幾輪全國(guó)性的政府宏觀調(diào)控中，只有熱度最高、影響最大、中央政府高度重視的地區(qū)降溫，不少中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度在調(diào)控中不降反升，成為人們關(guān)注的泡沫嚴(yán)重地區(qū)。

這種不同地區(qū)在相同調(diào)控政策影響下的差異主要是各地區(qū)采取不同的財(cái)政政策造成的。事實(shí)上，全國(guó)的貨幣政策是統(tǒng)一的，各地方?jīng)]有自己的貨幣，沒(méi)有自己的央行，只依靠地方政府手中掌握的在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)份額中占比不大的城商行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)刎泿殴┙o狀況的影響微乎其微。地方政府主要是通過(guò)投資影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，雖然實(shí)際投資中可能社會(huì)投資占大頭，但地方政府的投入對(duì)社會(huì)投資有很大的影響與引導(dǎo)作用。

中央政府的財(cái)政政策大部分時(shí)間一直維持在“穩(wěn)健”狀態(tài)，在中國(guó)的財(cái)政體制下，財(cái)政收入大部分歸中央政府，再由中央政府下?lián)芙o各地方政府使用，所以在純粹的財(cái)政稅收收入與支出這一塊，地方政府不大可能與中央作對(duì)，只能“穩(wěn)健”，否則可能會(huì)招致中央財(cái)政的懲罰，資金劃撥不到位。地方政府的投資資金主要出自?xún)蓧K，一塊是賣(mài)地收入，一塊是各種隱性的地方政府債務(wù)，如地方政府融資平臺(tái)所借的債務(wù)、BOT形式的建設(shè)項(xiàng)目及其他地方政府擔(dān)保的債務(wù)等。

這幾年房地產(chǎn)業(yè)高熱，各地方賣(mài)地收入豐厚，投資熱情高漲。但根據(jù)最近審計(jì)署的調(diào)查，正是因?yàn)檫@個(gè)原因，許多地方政府以未來(lái)賣(mài)地收入為擔(dān)保，融入了大量的資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)際已經(jīng)把未來(lái)許多年賣(mài)地的收入變現(xiàn)，即使房地產(chǎn)熱度不減，這一塊的增量也有限。所以各地方政府繼續(xù)實(shí)行激進(jìn)的財(cái)政政策的資金來(lái)源只有負(fù)債這一塊。目前中國(guó)的格局已經(jīng)與歐債危機(jī)前的歐盟格局相似，全國(guó)有統(tǒng)一的貨幣政策，但實(shí)際已經(jīng)沒(méi)有統(tǒng)一的財(cái)政政策?！胺€(wěn)健”的只是中央財(cái)政，各地方基本實(shí)行的是“激進(jìn)”的財(cái)政政策。雖然中央財(cái)政在整個(gè)財(cái)政支出中的占比較大，但是地方債務(wù)危機(jī)已經(jīng)有可能影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)肌體的穩(wěn)定運(yùn)行。

三、如果中國(guó)地方發(fā)生債務(wù)危機(jī)可能的解決路徑

歐債危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)中央政府與社會(huì)各界對(duì)中國(guó)的地方政府債務(wù)問(wèn)題都非常重視，調(diào)查摸底，采取各種措施控制地方債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)。但地方政府與部分社會(huì)資金對(duì)此并不以為然，依然“大膽”投入，這除了政績(jī)考核上的原因外，還有很重要的一條就是大家都認(rèn)為中央政府不會(huì)坐視地方陷入債務(wù)危機(jī)而不管，也就是說(shuō)，中央會(huì)“托底”。這種想法并非毫無(wú)來(lái)由，中國(guó)在上世紀(jì)90年代的債務(wù)危機(jī)，主要由各級(jí)政府、國(guó)企等負(fù)債形成的四大商業(yè)銀行呆壞賬比率在1999年超過(guò)39%，最后主要是通過(guò)中央政府的信用擔(dān)保，對(duì)部分債務(wù)采取剝離，對(duì)國(guó)有銀行股改，增加銀行的資本充足率，提高銀行存貸款利差等一系列組合措施，歷經(jīng)近十年時(shí)間才解決的。

但今天的情況已經(jīng)完全不同了。銀行從政府的出納轉(zhuǎn)變成了獨(dú)立的金融企業(yè)，不再對(duì)地方政府俯首帖耳，今日中國(guó)的金融生態(tài)雖然沒(méi)有西方高級(jí)、發(fā)達(dá)，但就基本架構(gòu)而言，已經(jīng)與西方相似，銀行不會(huì)心甘情愿地接下地方政府呆壞賬的包袱，一旦發(fā)生地方債務(wù)危機(jī)，其表現(xiàn)形式很可能與歐債危機(jī)一樣，地方政府的信用危機(jī)是主要的，波及到銀行形成呆壞賬危機(jī)。從前面的類(lèi)比中我們知道，現(xiàn)在中國(guó)與危機(jī)前的歐盟一樣，地方?jīng)]有獨(dú)立的貨幣，因而也沒(méi)有天然的危機(jī)防火墻，一旦某一地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)，會(huì)通過(guò)統(tǒng)一的貨幣市場(chǎng)向全國(guó)擴(kuò)散，看看歐債危機(jī)爆發(fā)后歐盟內(nèi)部的爭(zhēng)吵和危機(jī)的解決方案就可以想像中國(guó)如果發(fā)生這樣的情況可能采取的路徑選擇。

在這次歐債危機(jī)中，作為歐洲經(jīng)濟(jì)火車(chē)頭的德國(guó)并沒(méi)有受到多大的影響。不但德國(guó)沒(méi)有債務(wù)危機(jī)，而且德國(guó)的經(jīng)濟(jì)一直維持增長(zhǎng)的狀態(tài)，雖然受到危機(jī)國(guó)的拖累，增長(zhǎng)的速度有所放慢，但沒(méi)有受到根本的影響，而最先發(fā)生危機(jī)的國(guó)家都是一些小國(guó)，理論上說(shuō)，歐盟救助危機(jī)國(guó)的實(shí)力是存在的，也是危機(jī)剛爆發(fā)時(shí)歐洲金融界與危機(jī)發(fā)生國(guó)的一致想法。但事實(shí)是，希臘債券減記，塞浦路斯存款被血洗，人們一向認(rèn)為最安全的兩項(xiàng)金融工具成為巨大風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源，造成大量投資基金巨虧和居民財(cái)產(chǎn)的縮水。

如果中國(guó)發(fā)生地方債務(wù)危機(jī)，中央政府的救助能力有限。目前中國(guó)不存在像歐盟的德國(guó)那樣的穩(wěn)健、發(fā)達(dá)，能夠撐起經(jīng)濟(jì)半邊天的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，中國(guó)地方政府的行為模式是一樣的，調(diào)控中的表現(xiàn)不同只是中央政府的關(guān)注度不同，脫離開(kāi)中央的視線，各個(gè)地方都在想方設(shè)法借錢(qián)投入，越發(fā)達(dá)的地方債務(wù)負(fù)擔(dān)越重。所以如果地方債務(wù)發(fā)生危機(jī)，不傳染開(kāi)來(lái)則罷，一旦傳染開(kāi)來(lái)，必定會(huì)拖累整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)陷入低迷，影響中央財(cái)政收入，使得中央無(wú)法對(duì)嗷嗷待哺的眾多地方政府施救。第二即使中央政府有能力，也不會(huì)毫無(wú)條件的給予完全的救援，因?yàn)槟菢幼鲇械赖嘛L(fēng)險(xiǎn)，會(huì)激起社會(huì)各界的抵制。實(shí)際上在歷次宏觀調(diào)控中，也發(fā)生過(guò)少數(shù)地方的債務(wù)危機(jī)中央政府并沒(méi)有完全托底的情況，如廣國(guó)投的破產(chǎn)、海南發(fā)展銀行的關(guān)閉等。

如果中國(guó)發(fā)生地方政府債務(wù)危機(jī)，出于社會(huì)穩(wěn)定的考慮，中央政府會(huì)推出一定的救援措施，可能不會(huì)采取像歐債危機(jī)中的極端做法。但即使中央政府托底，也是有限的，托的是民生的底，而不會(huì)是金融的底。所以所有的金融機(jī)構(gòu)與投資人都要對(duì)地方政府債務(wù)給予足夠的警惕，不要認(rèn)為與政府打交道就可以放心，從而縱容地方政府不負(fù)責(zé)任的做法，不顧自身實(shí)力大量融入資金，否則，一旦發(fā)生危機(jī)，所有的參與者都可能血本無(wú)歸。

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