政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展困境及道路選擇

楊柯

摘要：政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)成為當(dāng)前我國(guó)最重要的政府與社會(huì)組織合作治理模式，它對(duì)于構(gòu)建多元合作的公共服務(wù)體系具有重大意義。然而由于多種因素的影響，目前我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)陷入了一系列的發(fā)展困境：態(tài)度困境、制度困境、體制困境以及技術(shù)困境。為了深入解析這些困境并提出解決方法，文章從“信任文化建設(shè)、法律法規(guī)保障、政策支持和評(píng)估體系設(shè)計(jì)”等四個(gè)要素入手，來(lái)構(gòu)建完善我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論模型，并據(jù)此模型提出若干對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；公共服務(wù)：購(gòu)買(mǎi)

中圖分類(lèi)號(hào)：C916.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544（2013）01-0129-04

近年來(lái)學(xué)界和實(shí)踐界的一個(gè)熱點(diǎn)議題——政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，日漸成為當(dāng)前我國(guó)最重要的政府與社會(huì)組織合作治理模式。所謂“政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)直接撥款或公共招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，最后根據(jù)定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用。…目前我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍逐步擴(kuò)大到養(yǎng)老服務(wù)、青少年服務(wù)、社區(qū)矯正服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等諸多公共服務(wù)的領(lǐng)域。伴隨著我國(guó)服務(wù)型政府的建立和公共服務(wù)社會(huì)化，POSC已經(jīng)成為一種新型政策工具，它對(duì)于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建多元合作的公共服務(wù)體系具有重大意義。

盡管目前不少部門(mén)和地方都在努力探索POSC的實(shí)踐形式，然而由于文化心理、制度保障、體制建構(gòu)以及技術(shù)工具等要素的缺失和不足，造成了POSC在我國(guó)先天發(fā)育不足，后天發(fā)展無(wú)力。從整體上看，發(fā)展水平舉步不前。為了充分發(fā)揮社會(huì)組織彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制和國(guó)家機(jī)制的本原功能，加速公共服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程，本文試圖探索POSC在我國(guó)發(fā)展困境背后的基本影響要素，厘清這些要素間的基本關(guān)系，并基于“信任文化建設(shè)、法律法規(guī)保障、政策支持和評(píng)估體系設(shè)計(jì)”等四個(gè)要素，來(lái)構(gòu)建我國(guó)POSC發(fā)展困境的解釋框架，不僅具備邏輯上的合理性，更有著現(xiàn)實(shí)中的實(shí)踐性。

一、社會(huì)組織參與公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)意義

社會(huì)組織的運(yùn)行機(jī)制能夠把市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)自治力量有機(jī)結(jié)合起來(lái)，解決市場(chǎng)和政府的雙重失靈，更是通過(guò)參與公共服務(wù)供給等方式，從而拓寬了公共服務(wù)的范圍和內(nèi)涵。

第一，社會(huì)組織能夠以靈活的供給方式來(lái)滿(mǎn)足不同層次、不同方而的公共服務(wù)需求。社會(huì)組織在組織體制、組織結(jié)構(gòu)以及活動(dòng)方式上有很大的彈性，這樣就有利于其根據(jù)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的條件變化及時(shí)作出調(diào)整，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。加之社會(huì)組織規(guī)模小，活動(dòng)反應(yīng)快，比國(guó)家具有更大的靈活性，因而可以有效填補(bǔ)政府和市場(chǎng)的公共服務(wù)真空地帶。這一點(diǎn)在近年來(lái)的實(shí)踐中已是屢見(jiàn)不鮮。社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)、殘疾人服務(wù)、城市管理服務(wù)、社會(huì)救助服務(wù)等方面均發(fā)揮了重要作用。

第二，社會(huì)組織能夠及時(shí)有效地滿(mǎn)足公共服務(wù)的多樣化與異質(zhì)性要求。政府作為公共利益的實(shí)現(xiàn)者，面向的是所有社會(huì)成員，其行為必須具有普遍性，所提供的公共物品和服務(wù)也趨向于適應(yīng)普遍性的要求。同時(shí)，近年來(lái)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化，整個(gè)社會(huì)的價(jià)值觀也越來(lái)越多元化，不同的人群有不同的公共服務(wù)需求和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這種復(fù)雜性致使政府基于均等的公共服務(wù)供給難以滿(mǎn)足各類(lèi)群體的多元需求。因而，在政府為公共服務(wù)供給感到力不從心的時(shí)候，社會(huì)卻對(duì)公共服務(wù)并不買(mǎi)帳，雙方的利益與價(jià)值分歧增加了政府與社會(huì)之間的緊張關(guān)系。而作為一支重要的社會(huì)自治力量，社會(huì)組織本身就代表不同的社會(huì)群體，因此有廣泛的網(wǎng)絡(luò)資源，可以照顧到社會(huì)的方方面面，能夠針對(duì)特殊群體的特殊需要提供有針對(duì)性的服務(wù)。特別是在捕捉社會(huì)服務(wù)需求的變化信息方面，比政府和市場(chǎng)主體更靈敏、更直接，從而使公眾的多元需求得到最大意義上的滿(mǎn)足。

二、政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在我國(guó)的發(fā)展困境

如上所述。政府應(yīng)當(dāng)積極促成社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給，以期發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在此前提下，POSC作為一種重要的政策工具，本應(yīng)保證政府與社會(huì)組織聯(lián)手高效提供公共服務(wù)。然而整體上看，目前并未充分發(fā)揮出有效連結(jié)政府與社會(huì)的作用，反而在實(shí)踐中陷入發(fā)展困境。筆者結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)資料和實(shí)證調(diào)研，認(rèn)為目前POSC在我國(guó)的發(fā)展困境主要包括態(tài)度困境、制度困境、體制困境以及技術(shù)困境。

（一）態(tài)度困境：政府、社會(huì)組織和公眾三方的有效信任不足

在公共服務(wù)的合作治理中，作為POSC的三方主體：政府、社會(huì)組織與公眾之間相互信任是POSC的根基。沒(méi)有信任，任何合作都不能展開(kāi)。甚至有學(xué)者提出，在所有推動(dòng)政府與非營(yíng)利組織合作的因素中，信任是最重要的。它是社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)與根本，是所有持久的伙伴關(guān)系的必備要件。

POSC在西方發(fā)達(dá)國(guó)家得到大范圍適用并不緣于偶然機(jī)遇，很大程度上是與西方國(guó)家文化相適應(yīng)。西方文化講究流動(dòng)與進(jìn)取，提倡契約與合作，這就使得西方文化中注重“伙伴”與“參與”觀念。在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，政府、社會(huì)組織與公眾的三方信任對(duì)于POSC順利實(shí)行至關(guān)重要。政府是基于對(duì)社會(huì)組織和公眾的信任才能夠通過(guò)項(xiàng)目化的運(yùn)作方式向其購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并讓公眾享用：社會(huì)組織是基于對(duì)政府和公眾的信任才愿意購(gòu)買(mǎi)政府的服務(wù)：公眾是基于對(duì)政府和社會(huì)組織的信任才能夠選擇社會(huì)組織提供的服務(wù)或者捐助社會(huì)組織和志愿者。

較之西方文化的流動(dòng)與進(jìn)取，中國(guó)文化講究靜定與保守。與西方文化中倡導(dǎo)“伙伴”與“參與”的觀念不同，中國(guó)文化注重“等級(jí)”與“秩序”的觀念，造就了家國(guó)一體的總體性社會(huì)。新中國(guó)成立后在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響下，社會(huì)組織形態(tài)又表現(xiàn)為以“單位”為基礎(chǔ)，整個(gè)社會(huì)仍習(xí)慣于自上而下的決策體制，政府占有主導(dǎo)地位。對(duì)社會(huì)力量表現(xiàn)出不信任的態(tài)度。在POSC中，這種不信任的態(tài)度集中體現(xiàn)為從社會(huì)組織處購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還心存顧慮：在政策上設(shè)置諸多條件以提高對(duì)社會(huì)組織進(jìn)入購(gòu)買(mǎi)流程的資質(zhì)要求。對(duì)此，國(guó)外學(xué)者分析到：“發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的政府，大部分都相對(duì)不信任公民社會(huì)，依然守著傳統(tǒng)觀念，把國(guó)家作為首選。政府，傾向于依靠自己的設(shè)備，而不是尋求和民間社會(huì)合作來(lái)解決問(wèn)題。在很多案例中，將非政府組織即使不看作是敵對(duì)的，也至少是持懷疑的態(tài)度”。

與此同時(shí)，在POSC中，社會(huì)組織或是出于擔(dān)心因過(guò)多的政府干預(yù)而失去自主性，或是出于對(duì)于政府官僚化和低效率的不認(rèn)同等原因，有時(shí)也對(duì)從政府處購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)持懷疑態(tài)度。而作為三方主體之一的公眾，在“總體性社會(huì)”這種社會(huì)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期浸潤(rùn)下，也表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)組織所提供服務(wù)不信任的態(tài)度，認(rèn)為“有風(fēng)險(xiǎn)”和“靠不住”。這樣一來(lái)，沒(méi)有三方互信的基礎(chǔ)，POSC的實(shí)施效果就無(wú)從談起。

（二）制度困境：相關(guān)法律法規(guī)不健全

社會(huì)組織要獲得生存的空間，必須依賴(lài)于法律法規(guī)關(guān)于社會(huì)組織地位與活動(dòng)范圍的界定。如果沒(méi)有此種界定，社會(huì)組織便失去了合法性基礎(chǔ)。

目前我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)尚處于起步與探索階段，缺乏統(tǒng)一的相關(guān)法律法規(guī)可循。迅速膨脹的公共服務(wù)需求與相對(duì)滯后的供給市場(chǎng)發(fā)展的雙重矛盾，使得在各種服務(wù)購(gòu)買(mǎi)政策的推動(dòng)下，購(gòu)買(mǎi)方式總體上表現(xiàn)出明顯的非制度化特征。2003年實(shí)施的《政府采購(gòu)法》盡管規(guī)定了政府采購(gòu)的范圍包括貨物、工程和服務(wù)，但在細(xì)化的《政府采購(gòu)品目分類(lèi)表》中，印刷出版、咨詢(xún)、信息服務(wù)、維修、保險(xiǎn)、租賃、交通車(chē)輛維護(hù)、會(huì)議、培訓(xùn)、物業(yè)等十大類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目都是針對(duì)行政部門(mén)的后勤服務(wù)，而范圍更廣泛、更重要的公共服務(wù)如教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)福利等并未納入其中，這就使得POSC在我國(guó)缺少剛性的法律制度保障。以我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育較好的地區(qū)廣東省為例，目前還有85%的社會(huì)組織未能承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能，91%的社會(huì)組織未得到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。其他一些地方盡管也做過(guò)一些職能委托，但多數(shù)是基于熟人、礙于情面，并沒(méi)有形成制度性安排。較之國(guó)外，公共服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目擁有完備的制度保障，并且在政府與社會(huì)組織的合作深度和合作廣度上，呈現(xiàn)出逐漸擴(kuò)展的趨勢(shì)。

（三）體制困境：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策空間有限

在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，政府政策在諸多方面影響著社會(huì)組織的發(fā)展。在政策支持中，政府對(duì)社會(huì)組織的資金扶持是一個(gè)重要方面。政府的資金扶持可使社會(huì)組織獲得更多的資源來(lái)提供公共服務(wù)。國(guó)外一些非營(yíng)利組織運(yùn)轉(zhuǎn)的資金來(lái)源主要依靠政府撥款，且依賴(lài)性越來(lái)越強(qiáng)。比如，22個(gè)國(guó)家的研究數(shù)據(jù)顯示，來(lái)自公共部門(mén)的資金平均占到非營(yíng)利組織總收入的40%。即使在自由主義盛行的美國(guó)，其非營(yíng)利組織收入的29.4%也來(lái)自政府。就當(dāng)前我國(guó)POSC中資金而言，其主要是不同政府部門(mén)內(nèi)部可支配資金，由于POSC沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算科目，其結(jié)果導(dǎo)致政府資金扶持的隨意性和不確定性。在社會(huì)捐贈(zèng)有限的情況下，政府扶持的資金匱乏成為制約其發(fā)展的主要瓶頸之一。

其次，相關(guān)數(shù)據(jù)表明，目前的政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，主要集中于非基本公共服務(wù)的社區(qū)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境以及政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而扶持的行業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域。而在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，比如教育領(lǐng)域，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相對(duì)較少。這種現(xiàn)狀與目前的公共服務(wù)體系結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。眾所周知，在公共服務(wù)提供者中，除政府外，還有一個(gè)頗具中國(guó)特色的龐大的提供主體——事業(yè)單位。由于目前大部分公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)都是職能部門(mén)下?lián)芙o下屬事業(yè)單位，這種撥付制度使得在傳統(tǒng)事業(yè)單位占據(jù)強(qiáng)勢(shì)的領(lǐng)域，社會(huì)組織很難與之抗衡，因而只能在沒(méi)有強(qiáng)大事業(yè)單位系統(tǒng)的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域里發(fā)展。可以認(rèn)為。在公共服務(wù)體系中，事業(yè)單位的龐大體系對(duì)某些社會(huì)組織獲得購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目構(gòu)成了極大的擠壓效應(yīng)，這種體制的路徑依賴(lài)效應(yīng)致使社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給嚴(yán)重滯后于社會(huì)發(fā)展。

（四）技術(shù)困境：科學(xué)的評(píng)估體系缺失

要想全面了解社會(huì)組織所提供的公共服務(wù)的效果，科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系是重要基礎(chǔ)，它直接關(guān)系到POSC的實(shí)施效果。當(dāng)前我國(guó)有關(guān)POSC的績(jī)效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)表現(xiàn)出較大的隨意性，在評(píng)估內(nèi)容的確定、評(píng)估主體的選擇、評(píng)估指標(biāo)的遴選、評(píng)估方法的應(yīng)用等方面有待完善。比如，評(píng)估內(nèi)容上重點(diǎn)不突出，難以完全實(shí)現(xiàn)評(píng)估效果；評(píng)估主體多以政府官員或?qū)＜覍W(xué)者為主、而作為服務(wù)的接受者，社會(huì)公眾少有參與的機(jī)會(huì)，由此影響評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性；評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系，各類(lèi)指標(biāo)的權(quán)重配比缺乏科學(xué)測(cè)算；除此之外，評(píng)估流程效率低下且缺乏組織機(jī)構(gòu)的有力保障等。

三、完善我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的路徑選擇

（一）完善我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論模型構(gòu)建

對(duì)于處于政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的起步階段而言，POSC中出現(xiàn)的上述三種困境呈現(xiàn)出典型的結(jié)構(gòu)性特征。筆者結(jié)合現(xiàn)有研究成果，提出從“信任文化建設(shè)、法律法規(guī)保障、政策支持和評(píng)估體系設(shè)計(jì)”等四個(gè)要素的建構(gòu)，來(lái)構(gòu)建完善我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論模型（如圖1），進(jìn)而對(duì)于擺脫上述困境、增強(qiáng)POSC這一政策工具可持續(xù)性發(fā)展提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

要強(qiáng)調(diào)的是，上述四種要素間彼此關(guān)聯(lián)和作用，形成一種互動(dòng)關(guān)系結(jié)構(gòu)。這四個(gè)要素分別對(duì)應(yīng)的是四個(gè)層次：文化層、制度層、機(jī)制層和技術(shù)層。其中：信任文化屬于最高的文化層面，這種文化認(rèn)同是人類(lèi)對(duì)于文化的偏愛(ài)與傾向性共識(shí)，它將從本源上支配著人類(lèi)的價(jià)值取向和行為準(zhǔn)則；法律保障可歸于制度層面，這是POSC的合法性基礎(chǔ)；政策支持構(gòu)成了機(jī)制層面，主要涉及政府內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)者如何表達(dá)和提供各種政策上的支持：評(píng)估體系設(shè)計(jì)屬于技術(shù)層面，主要是從管理工具的角度，提出科學(xué)的POSC評(píng)估技術(shù)方案。該模型顯示，只有在文化心理轉(zhuǎn)變、制度改革、機(jī)制優(yōu)化以及技術(shù)改進(jìn)等四方面協(xié)同推進(jìn)，才能逐步建立政府與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系，共同承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任。

（二）完善我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的具體改革路徑

1.大力培育基于合作基礎(chǔ)上的信任文化。只有建立長(zhǎng)期的合作信任關(guān)系。才能在長(zhǎng)久合作的利益分享基礎(chǔ)上培育持續(xù)合作動(dòng)力。有學(xué)者認(rèn)為解決信任危機(jī)的一個(gè)可行途徑就是加強(qiáng)信息交流與互動(dòng)，以形成較為牢固的“認(rèn)知型信任”?；诖?，對(duì)政府而言，信任不只意味著與社會(huì)組織共享價(jià)值和理想，更應(yīng)當(dāng)具備一套完整的有制度結(jié)構(gòu)保證的可聯(lián)系的政治支持。所謂政治支持，是要求一旦公共服務(wù)供給合作關(guān)系得以確立后，政府必須要積極參與到合作項(xiàng)目中去；政府要以平等、客觀和理性的態(tài)度來(lái)對(duì)待合作實(shí)施過(guò)程中可能的挑戰(zhàn)，并愿意承擔(dān)其中的風(fēng)險(xiǎn)。而不是簡(jiǎn)單地寄以不切實(shí)際的過(guò)高期望；要選擇一個(gè)合適的合作伙伴，這個(gè)選擇應(yīng)以其在公共服務(wù)供給相關(guān)領(lǐng)域里的業(yè)績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，而不是僅僅考慮競(jìng)標(biāo)價(jià)格；要能通過(guò)制度性結(jié)構(gòu)，有效地與合作者進(jìn)行雙方信息的互換，以及在此基礎(chǔ)上展開(kāi)可能的談判。

對(duì)于社會(huì)組織而言，要積極謀求與政府持續(xù)的、信息交流廣泛的行動(dòng)。社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)通過(guò)合法途徑加強(qiáng)與政府的交流，增進(jìn)信任。在交流過(guò)程中，特別是社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人和組織精英應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大的作用，主動(dòng)投入到這一行動(dòng)中來(lái)。不可否認(rèn)，在實(shí)踐中。政府官員與社會(huì)組織負(fù)責(zé)人建立親密關(guān)系對(duì)于加強(qiáng)信任文化的構(gòu)建起到至關(guān)重要的作用。

對(duì)于公眾而言，政府要注重提高公民素質(zhì)，增強(qiáng)其參與意識(shí)和參與能力。各級(jí)政府要積極嘗試民主參與機(jī)制創(chuàng)新，努力暢通多種有效參與渠道，推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展；社會(huì)組織也要積極與公眾進(jìn)行信息互動(dòng)與交流。使公眾對(duì)其提供的公共服務(wù)有充分的知情權(quán)，以建立良好的POSC運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)。

2.進(jìn)一步健全政府購(gòu)買(mǎi)方面的法律制度，推動(dòng)其契約化和制度化發(fā)展。良好的法律制度保障能夠?yàn)檎麄€(gè)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的運(yùn)行和管理提供制度保障，使政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)活動(dòng)在一定的規(guī)則下進(jìn)行有序運(yùn)作。針對(duì)目前《政府采購(gòu)法》中并沒(méi)有包括面向公眾提供的公共服務(wù)，地方政府應(yīng)當(dāng)積極探索適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的政策法規(guī)。一種可行的作法是借鑒國(guó)外，把社會(huì)組織提供的公共服務(wù)的領(lǐng)域和內(nèi)容納入分類(lèi)表中。以美國(guó)為例，1988年馬薩諸塞州15家政府機(jī)構(gòu)向1200多個(gè)非營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)酒精中毒康復(fù)治療、干預(yù)家庭危機(jī)、教外國(guó)移民的孩子學(xué)英語(yǔ)、日托等服務(wù)，約有200多種服務(wù)項(xiàng)目被政府納入社會(huì)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)體系中?；蚴侵贫▽?zhuān)門(mén)的地方性購(gòu)買(mǎi)法規(guī)。明確將社會(huì)組織納入公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的對(duì)象，使服務(wù)采購(gòu)的范圍擴(kuò)展到公共服務(wù)，POSC具有明確的制度保障。目前我國(guó)部分地方政府文件已經(jīng)對(duì)此有所創(chuàng)新。比如在成都的錦江區(qū)，區(qū)委、區(qū)政府出臺(tái)了《關(guān)于培育和發(fā)展社會(huì)組織的意見(jiàn)》和《政府向豐十會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄》等一系列推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和扶持社會(huì)組織發(fā)展的政策文件；2006年，寧波市財(cái)政局下發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)公共服務(wù)實(shí)行政府采購(gòu)的工作意見(jiàn)》，將教科文體、社會(huì)保障等納入政府采購(gòu)范圍。以上政策法規(guī)都是地方政府的有益嘗試，但就整體而言，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度化仍有待政府采購(gòu)法律法規(guī)及相應(yīng)財(cái)政制度體系的完善。

3.營(yíng)造一個(gè)有利于社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)的政策環(huán)境。政府選擇應(yīng)該著眼于建構(gòu)一個(gè)面向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策框架，營(yíng)造有利于社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)的政策環(huán)境。具體而言，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定的方式將一部分公共服務(wù)的資金通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式，采購(gòu)基礎(chǔ)民生領(lǐng)域的公共服務(wù)，撥付給較成熟的公益性社會(huì)組織，使其參與到公共服務(wù)的提供中。同時(shí)，嘗試建立穩(wěn)定的公共財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)投入機(jī)制購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)。國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，只有將POSC納入財(cái)政預(yù)算科目，才能有效保障資金使用的合法性與穩(wěn)定性。為提高資金使用效率，有必要納入公共預(yù)算。政府根據(jù)擬購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)細(xì)目安排資金，資金預(yù)算經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)后與公共服務(wù)細(xì)目一并向社會(huì)公布，為后續(xù)的服務(wù)招投標(biāo)做好準(zhǔn)備。總之，應(yīng)當(dāng)積極探索拓寬各種投入方式。促進(jìn)社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給。

針對(duì)事業(yè)單位對(duì)某些社會(huì)組織獲得購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目構(gòu)成極大的擠壓效應(yīng)，依據(jù)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)狀況，可操作性的做法是在事業(yè)單位并不強(qiáng)大的社會(huì)服務(wù)和社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)地方政府的政策鼓勵(lì)和制度創(chuàng)新，推動(dòng)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的展開(kāi)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，依然要加大探索事業(yè)單位的分類(lèi)改革。在科學(xué)分類(lèi)的基礎(chǔ)上，可以將某些事業(yè)單位轉(zhuǎn)換成法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)；將依附在行政主管部門(mén)的某些事業(yè)單位轉(zhuǎn)換成市場(chǎng)主體，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作；而更多的事業(yè)單位依據(jù)其提供的服務(wù)是否具有普惠性，在一些非基礎(chǔ)類(lèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域，可以考慮將事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會(huì)組織。從根本上說(shuō)，政府應(yīng)當(dāng)搭建一個(gè)與各種社會(huì)組織合作提供公共服務(wù)的公平制度平臺(tái)。

4.探索設(shè)計(jì)科學(xué)的政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估體系。針對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系不僅是測(cè)定公共服務(wù)效果的有效手段。探索設(shè)計(jì)科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：第一，評(píng)估體系的各要素必須配置合理，如具備清晰明確的評(píng)估目標(biāo)，可操作性的評(píng)估內(nèi)容，科學(xué)高效的評(píng)估流程等：第二，評(píng)估主體的選擇不僅要重視政府部門(mén)的評(píng)估，還要積極引入第三方評(píng)估，特別是公民評(píng)估并確保形成制度化；第三，制定明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估指標(biāo)體系的權(quán)重配比必須經(jīng)過(guò)科學(xué)測(cè)算；第四，評(píng)估過(guò)程結(jié)果要向社會(huì)公眾依法公開(kāi)，及時(shí)反饋公眾意見(jiàn)，以確?？?jī)效評(píng)估核心價(jià)值的體現(xiàn)。

四、簡(jiǎn)要結(jié)論

有效吸納社會(huì)組織參與到公共服務(wù)供給中，這既是現(xiàn)代社會(huì)構(gòu)建多中心合作治理體系的內(nèi)在需要，也是建設(shè)服務(wù)型政府的本質(zhì)要求。本文以目前我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展困境作為分析對(duì)象，系統(tǒng)分析了態(tài)度困境、制度困境、體制困境及技術(shù)困境，并構(gòu)建了完善我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論模型，最后提出相關(guān)對(duì)策建議。（參見(jiàn)表1）。

為了進(jìn)一步完善政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，應(yīng)大力培育信任文化和相關(guān)法律制度建設(shè)，為其持續(xù)合作創(chuàng)造柔性約束和制度基礎(chǔ)。同時(shí)，積極營(yíng)造有利于社會(huì)組織參與購(gòu)買(mǎi)的政策環(huán)境，并努力探索設(shè)計(jì)科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系。從“信任文化構(gòu)建、法律制度保障、政策支持、評(píng)估體系設(shè)計(jì)”等四個(gè)要素人手，不斷對(duì)其加以改進(jìn)和完善，以有力推動(dòng)多元高效的公共服務(wù)體系的構(gòu)建。

責(zé)任編輯 楊小民