關(guān)于完善專項資金監(jiān)管機制的幾點思考

羅鵬　張華芳

部門預(yù)算在全國財政系統(tǒng)逐步推開，各級財政機關(guān)部正式編制了本部門2001年的部門預(yù)算。其中涉及人員部分和公用經(jīng)費部分的問題，因政策標準比較清楚，易于統(tǒng)一，故都有了較為明確的處理方法，但是對于占每年財政支出相當大比例的專項資金的預(yù)算管理卻一直存在著審批管理人為影響大、隨意性強等方面的問題，而專項追加的隨意性正是造成財政預(yù)算軟約束的重要原因之一。因此，為適應(yīng)部門預(yù)算管理的要求，規(guī)范各單位安排專項預(yù)算的行為，避免財政部門和各行政事業(yè)單位專項資金審批和申請的隨意性，降低人為因素的影響，有必要建立一套科學(xué)的管理體系來安排預(yù)算，規(guī)范審批程序，嚴格控制專項資金的追加管理。

一、目前專項資金支出管理中存在的主要問題

（一）預(yù)算執(zhí)行不到位。主要表現(xiàn)是有項目預(yù)算，但由于種種原因?qū)е马椖课磳嵤A(yù)算款無法撥付。

（二）專項資金在多個環(huán)節(jié)滯留。因?qū)ｍ椯Y金撥付使用的鏈條較長，管理不規(guī)范，監(jiān)督跟不上，導(dǎo)致專項資金（含上級?？睿┰谑胸斦?、主管部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)滯留嚴重，隨著滯留時間的延長，?？畋慌灿玫目赡苄院惋L(fēng)險就越大。

（三）截留挪用專項資金。截留挪用專項資金雖然數(shù)額不是很大，但性質(zhì)比較惡劣。部分單位收到?？詈鬀]有按照“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t使用資金，而違規(guī)用于彌補經(jīng)費不足或者發(fā)放職工工資、補貼。

（四）專項資金配套不到位。由國家財政出大頭，地方財政出小頭對重點資金、重點項目予以扶持的政策，在很大程度上帶動和促進了地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。但是很多地方預(yù)算后已無財力進行再分配，對全力爭取到的重點項目，不能及時足額按比例匹配資金的已不足為奇，且有擴大之勢。

（五）專項資金結(jié)余沉淀。有的單位項目已完成或受政策變化、計劃調(diào)整等因素影響，項目中止、撤銷后，沒有及時將專項資金繳回財政，個別單位還將結(jié)余款長期存放在銀行，賺取利息以彌補辦公經(jīng)費的不足。此外，現(xiàn)行的預(yù)算批復(fù)時間與預(yù)算執(zhí)行年度不相匹配，為趕進度完成年度預(yù)算，年底集中下指標，倉促撥款、突擊花錢，資金安全存在隱患，財政資源閑置浪費。

二、產(chǎn)生問題的原因剖析

這些問題的存在，既有主觀原因，也有客觀因素，既涉及體制，也涉及管理。初步分析，主要有以下幾個方面原因。

（一）財政管理體制和管理制度改革還未到位。從目前財政管理體制上看，還依然存在政府間財權(quán)與事權(quán)不夠匹配；轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范；財政部門與職能部門在資金分配和資金管理上責(zé)權(quán)不夠統(tǒng)一等問題。從財政管理制度改革方面看，部門預(yù)算、綜合預(yù)算尚未真正改革到位。

（二）預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的財政資金運行體系，以及覆蓋財政資金運行全過程的財政監(jiān)督機制尚未建立健全。

（三）財政支出管理的透明度不高、信息不對稱。

（四）科學(xué)有效的財政支出績效管理有待加強。

（五）財政違規(guī)成本較低，責(zé)任追究缺乏力度。目前，《預(yù)算法》等法律法規(guī)對法律責(zé)任的規(guī)定不夠明確具體或缺乏規(guī)定，在經(jīng)濟責(zé)任追究上，也普遍存在處罰偏輕，或難以實施處罰的現(xiàn)象，特別是資金使用結(jié)果與資金分配相掛鉤的獎懲機制尚未嚴格建立起來，難以達到懲戒效果。案件移送機制尚待加強，很多問題嚴重的責(zé)任人沒有得到嚴肅追究，甚至“明處理暗保護”、“明降暗升”。

三、完善財政專項資金支出管理的對策與建議

加強財政支出監(jiān)督管理，必須盡快建立起覆蓋財政資金運行全過程的財政監(jiān)督機制，建立健全預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡、相互促進的財政資金運行體系。

（一）建立健全預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡、相互促進的財政資金運行體系。強化財政監(jiān)督與預(yù)算編制、執(zhí)行的銜接，建立起相互依存、相互促進、互為因果、互為印證的密切聯(lián)系。

（二）積極推進財政管理制度改革，增強預(yù)算剛性。1、提高財政支出透明度。按照“透明”財政和政務(wù)公開的要求，完善預(yù)算分配決策機制，堅持重大財政政策、重大支出事項集體決策制度，資金分配必須制定分配辦法并事前公開，嚴格分配程序，規(guī)范分配行為，提高分配的透明度，增強利益主體的相互監(jiān)督，防止專項資金管理使用中“暗箱操作”問題的發(fā)生。2、實行“精細”化預(yù)算管理。按照項目支出標準體系的要求，加強項目庫管理，細化項目預(yù)算，為增強預(yù)算約束力和加強監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。3、要進一步做好財政專項資金使用過程的規(guī)范管理，堵塞專項資金監(jiān)管上的漏洞。建設(shè)類專項資金的撥付一律實行國庫集中支付制度，其他專項資金適合國庫直付的就實行國庫直付。專項資金支出中屬于政府采購范圍的，一律按政府采購管理程序辦理；屬于基本建設(shè)項目的，必須按規(guī)定實行公開招投標，并按基本建設(shè)程序嚴格項目審批、資金撥付等環(huán)節(jié)管理。4、積極創(chuàng)新項目支出和專項轉(zhuǎn)移支付管理方式。研究改進項目支出和專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制的時間流程，盡可能將編制時間提前，并由人大常委會采取適當方式授權(quán)，提前預(yù)撥資金。加快審核，加強執(zhí)行管理，均衡資金撥付進度。

（三）充分發(fā)揮財政監(jiān)督職能作用，嚴格責(zé)任追究。1、要進一步強化監(jiān)督檢查措施，及時遏制專項資金監(jiān)管上存在的問題。要扎實開展專項資金監(jiān)督檢查。當前要以檢查和糾正擠占挪用專項資金為重點，堅決查處專項資金管理使用中的違紀違法行為；重點檢查農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付，以及扶貧等專項資金的使用情況，檢查結(jié)果要在一定范圍內(nèi)公示，切實發(fā)揮社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用。2、嚴格責(zé)任追究和移送制度。加大對違規(guī)問題責(zé)任人員的處理處罰力度，繼續(xù)堅持并規(guī)范將違規(guī)責(zé)任人移送主管部門、紀檢監(jiān)察部門、司法部門處理外，對領(lǐng)導(dǎo)干部的財經(jīng)違規(guī)行為，要移送組織部門備案和處理；建立健全部門、地區(qū)和單位的利益追究機制，嚴厲懲罰違規(guī)獲取和使用財政資金的行為。3、加強部門之間的協(xié)作配合，形成監(jiān)管合力。財政、審計、監(jiān)察等有關(guān)部門要發(fā)揮監(jiān)督管理的職能優(yōu)勢，統(tǒng)籌安排好監(jiān)督檢查工作，合理調(diào)配力量，既要保證監(jiān)督檢查的覆蓋面，又要盡量減少多頭檢查和重復(fù)檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，要堅決制止和糾正。各部門要通過加強協(xié)作配合，形成對專項資金強有力的監(jiān)管合力，保證?？顚Ｓ茫ＷC財經(jīng)紀律的貫徹執(zhí)行。4、完善監(jiān)督檢查信息披露和通報制度。將監(jiān)督檢查計劃、檢查結(jié)果、處理處罰決定、整改意見、對策建議等在一定范圍內(nèi)公布；強化執(zhí)行處理處罰決定和落實整改意見的反饋制度，督促有關(guān)單位限期整改，并會同有關(guān)事權(quán)部門搞好聯(lián)合督查，確保整改取得明顯成效。

（作者單位：湖北省沙洋縣財政局）