芻議強制拆遷司法化進程中的問題及完善建議

鮑國梁　張玉新

摘 要 2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布實施是房屋拆遷與補償制度立法上的實質(zhì)性進步，促進政府房屋征收補償工作的規(guī)范化開展，保護被拆遷人的合法利益，然而，新條例的在公共利益的認定、征收補償范圍、房屋價值評估、司法強制執(zhí)行、被征收者的救濟途徑方面的規(guī)定存在一定局限性，需進一步完善。

關(guān)鍵詞 司法強拆 公共利益 征收補償 救濟途徑

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，城市化進程的加快，因房屋拆遷而引發(fā)的社會惡性糾紛日益增多，從江蘇連云港“父子自焚事件”到安徽阜陽的“業(yè)主服毒自殺事件”，均是由強制拆遷引發(fā)的。一邊是不由分說的“強拆”，一邊是不惜以死抗爭的“抗拆”，行政權(quán)力的無限膨脹，對個體財產(chǎn)權(quán)的肆意侵犯，已成為我國法治建設(shè)中不容忽視的問題。2011年國務(wù)院出臺并實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》。該條例對房屋征收補償過程中政府權(quán)力作出一定限制，更好的保護了被拆遷人的合法利益。然而，新條例在公共利益的認定、征收補償范圍、價值評估、強制執(zhí)行、救濟途徑方面的規(guī)定存在一定局限性，需進一步的完善，因此筆者針對實踐中存在的問題，提出以下完善建議。

（一）完善房屋征收補償制度

首先，被征收房屋的承租人應列入受償主體?！缎抡魇諚l例》明確房屋所有權(quán)人是征收的受償主體，排除了房屋承租人的受償權(quán)利，使其利益難以得到有效的保護。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，被征收房屋的承租人作為用益物權(quán)人享有獲得相應的征收補償?shù)臋?quán)利，《征收補償條例》作為下位法不應違背上位法的規(guī)定，所以應將承租人應例入受償主體。

其次，增加對預期利益進行合理補償。美國房屋征收與補償制度為我國相關(guān)制度的完善提供了重要借鑒。在美國，法律明確規(guī)定房屋被征收人的財產(chǎn)利益包括房屋的現(xiàn)有價值、未來增值兩個部分，充分保護被征收者的利益。新征收條例僅關(guān)注了征收房屋的現(xiàn)有價值，對于被征收房屋未來的增值部分的補償毫未涉及，忽略了不動產(chǎn)未來市場的增值部分，違反了征收補償?shù)墓皆瓌t，所以應將征收房屋的未來增值部分納入補償范圍。豍

（二）建立起訴停止執(zhí)行制度

根據(jù)新條例的規(guī)定，被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟，但是，條例對復議或訴訟期間是否停止執(zhí)行的制度并未加以規(guī)制。根據(jù)《行政訴訟法》和《行政復議法》中“不停止執(zhí)行”的原則，法院作出強制執(zhí)行的決定后，即使當事人提出復議或訴訟，仍然不可以停止強制執(zhí)行，就有可能出現(xiàn)法院經(jīng)審查最終裁定征收決定因違法而撤銷，但被征收人的房屋己被強行拆除的荒唐局面，所以應建立起訴停止執(zhí)行制度。綜合考量，筆者建議可以作出以下規(guī)定：“對征收補償決定不服提起復議或訴訟的，在行政復議、訴訟期間，應當中止強制搬遷的執(zhí)行。如確因公共利益的需要，可以不停止補償決定的執(zhí)行。豎

（三）構(gòu)建“裁執(zhí)”分離制度

根據(jù)《征收補償條例》第28條的規(guī)定，被征收人在法定期限內(nèi)不搬遷時，由人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。然而，之所以說由行政強制拆遷改為司法強制拆遷是一種進步，關(guān)鍵在于它改變了行政機關(guān)在房屋征收過程中既是“運動員”又是“裁判員”的現(xiàn)狀。而根據(jù)新條例規(guī)定，由法院決定強制拆遷、法院執(zhí)行拆遷并且法院監(jiān)督自己的行為，只是將強拆主體從行政機關(guān)替換為司法機關(guān)，何有進步可言。豏]所以，為避免法院“自己做自己法官”，樹立法院執(zhí)行裁判的中立性，筆者建議應建立“裁執(zhí)”分離制度，即較為理想方案為“法院決定強子執(zhí)行，行政機關(guān)組織實施，法院對實施行為予以監(jiān)督；如果行政機關(guān)違法強拆，被拆遷者可向法院起訴尋求救濟?！必S

（四）增加公共利益認定程序

《征收補償條例》對公共利益的具體范圍作出了列舉規(guī)定，但目前認定公共利益的程序為一片空白。所以，政府在基于公共利益的目的進行房屋征收之前，開展公共利益認定的聽證會，聽取社會公眾的意見和建議，以保障房屋征收工作公平公正的進行。豑政府作出房屋征收決定直接觸及被征收人的實體權(quán)利，所以被征收者對征收決定作出有相應的知情權(quán)和參與權(quán)。如果房屋征收決定在信息公開透明的基礎(chǔ)上召開聽證會，健全聽證會的程序，可減少該決定在實際操作中障礙的出現(xiàn)，有利于提高行政部門工作的效率，節(jié)約成本，也促進對被拆遷者利益的保護。

（五）規(guī)范房屋評估市場

首先，加強評估管理，落實評估責任。筆者建議，應當加強評估行業(yè)自制，做到權(quán)責統(tǒng)一。如果發(fā)現(xiàn)在估價中，提供虛假的估價報告造成經(jīng)濟損失的，估價機構(gòu)應依法承擔賠償責任，情節(jié)嚴重的，應追究其法律責任。豒其次，加強拆遷評估機構(gòu)的獨立性。調(diào)整和規(guī)范拆遷房屋估價機構(gòu)的性質(zhì)定位，確保拆遷房屋評估機構(gòu)的工作在獨立自主、公正公平的氛圍下進行。再次，建立估價費專門賬戶，規(guī)范估價收費問題。估價費用由決定征收房屋的政府負擔，并且將費用預存與銀行的專門賬戶，評估機構(gòu)領(lǐng)取費用時只需登記備案，無需經(jīng)過批準。這樣不僅使估價機構(gòu)具有相對獨立性，還可以規(guī)范估價收費問題，從而令評估活動得以公正進行。豓

結(jié)語

新條例自實施以來，在保護被拆遷者合法利益方面已初見成效，雖然房實踐中存在諸多問題，但筆者堅信，經(jīng)過完善，城市房屋征收與補償制度會更加規(guī)范。

本論文系華東政法大學上海市大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃研究成果（2012年）

注釋：

豍 梁偉.論城市房屋拆遷制度的完善.法制與社會，2011（9）.

豎王亦君.“房屋征收補償條例”諸多爭議懸而未決 [J].法制與社會，2012（4）.

豏彭小霞.我國司法強拆制度之困境研究——以被拆遷人權(quán)利保護為視角[J].長白學刊，2011（5）.

豐姜明安.司法強制拆遷需要制度的保障[J].人民公安，2011（9）.

豑梁偉.論城市房屋拆遷制度的完善[J].法制與社會，2011（9）.

豒梁偉.論城市房屋拆遷制度的完善[J].法制與社會，2011（9）.

豓王才亮、王令.房屋征收與拆遷[M].北京大學出版社， 305.