對政府會計引入權(quán)責發(fā)生制的探討

靜秀玲

摘要：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和財政管理制度改革的深化，收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)的缺陷逐漸顯露出來。文章分析了我國政府會計確認基礎(chǔ)的現(xiàn)狀，闡述了在政府會計中引入權(quán)責發(fā)生制的必要性，最后提出推動政府會計實行權(quán)責發(fā)生制的改革建議。

關(guān)鍵詞：政府會計；收付實現(xiàn)制；權(quán)責發(fā)生制

長期以來，我國政府會計的確認基礎(chǔ)采用的都是收付實現(xiàn)制，這種傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制在相當長的一段時期里發(fā)揮著舉足輕重的作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和財政管理制度改革的深化，收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)的缺陷逐漸顯露出來，將權(quán)責發(fā)生制引入政府會計，成為當下的現(xiàn)實思考。

一、我國政府會計確認基礎(chǔ)的現(xiàn)狀分析

（一）我國現(xiàn)行政府會計的確認基礎(chǔ)

會計基礎(chǔ)也稱記賬基礎(chǔ)，從世界范圍來看，會計基礎(chǔ)主要有兩類：即權(quán)責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制。收付實現(xiàn)制又稱現(xiàn)金制，是指以現(xiàn)金的實際收付來確認交易或事項，計算會計主體在某一會計期間現(xiàn)金收入支出之間的差額。實施這一核算基礎(chǔ)的目的在于向財務(wù)報告使用者提供某一會計期間現(xiàn)金的籌集、使用以及余額等信息，主要滿足管理者重點關(guān)注現(xiàn)金余額、控制現(xiàn)金變化這一需要。權(quán)責發(fā)生制又稱應(yīng)計制，其實質(zhì)在于以交易或事項的是否發(fā)生來確認和記錄收入或支出，以計量會計主體在某一個會計期間內(nèi)取得的經(jīng)濟收入與消耗的經(jīng)濟資源之間的差額、為報告使用者提供某一會計主體在某一時點的資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益等財務(wù)狀況以及某一會計期間的經(jīng)營業(yè)績等情況。長期以來，我國政府會計的確認基礎(chǔ)采用收付實現(xiàn)制，并一直未做大的調(diào)整。

（二）我國政府會計采用收付實現(xiàn)制的原因

首先，收付實現(xiàn)制嚴密關(guān)注資金運行，可直觀地反映預(yù)算的執(zhí)行情況，并對政府資源的投入有很強的控制力，能夠很好地滿足公眾監(jiān)督的需要。

其次，收付實現(xiàn)制簡單直觀，確認和計量比較容易，會計人員不需要復(fù)雜和系統(tǒng)的培訓(xùn)也可掌握。

（三）收付實現(xiàn)制的局限性

1.資產(chǎn)計量方面

缺少對政府固定資產(chǎn)的核算和反映。目前的政府會計中，首先，總預(yù)算會計沒有核算和反映政府的固定資產(chǎn)。雖然行政單位會計要對其固定資產(chǎn)進行會計核算，但是國家的財政預(yù)算、決算并不反映政府固定資產(chǎn)方面的信息，行政單位固定資產(chǎn)會計核算的結(jié)果只是提供給統(tǒng)計部門作為參考資料。這就意味著用于購置固定資產(chǎn)方面的財政資金，一旦支出以后就無法查詢。實際上，每年的財政預(yù)算支出所形成的只是政府的資產(chǎn)增加，而固定資產(chǎn)是政府歷年分配形成的資產(chǎn)存量，沒有對固定資產(chǎn)的會計核算，政府資金運動的信息就是不完整的，不利于財政資金的有效使用，不利于加強財政管理和監(jiān)督。其次，現(xiàn)行的會計制度規(guī)定，行政單位的固定資產(chǎn)不計提折舊，在報表上無法反映固定資產(chǎn)的凈值，固定資產(chǎn)的賬面價值與實際價值隨著時間推移，背離程度越來越大。

2.負債計量方面

無法準確記錄和反映政府的負債狀況，不利于防范財政風險。由于收付實現(xiàn)制是以現(xiàn)金的實際收付作為確認當期收入和支出的依據(jù)，在這種記賬基礎(chǔ)下，政府支出只包括以現(xiàn)金實際支付的部分，并不能反映那些當期雖然已經(jīng)發(fā)生，但尚未用現(xiàn)金支付的政府債務(wù)。就目前來看，這類債務(wù)主要包括政府發(fā)行的中、長期國債中尚未償還的部分、社會保險基金支出缺口、政府為企業(yè)貸款提供擔保產(chǎn)生的或有負債及地方政府欠發(fā)的工資等。在收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)上，政府的這些債務(wù)被隱藏了，政府的財務(wù)狀況不能得到真實的反映。

3.收支計量方面

無法對收入和成本費用進行準確核算，不利于績效評價和提高效率。按照要求，各級政府應(yīng)當建立健全預(yù)算績效評價體系。但是我們知道，收付實現(xiàn)制在確認收入和費用時是以現(xiàn)金的實際收付為標準的。如此一來，就有可能在以下兩種情況下產(chǎn)生不真實的損益確認：（1）當收入實現(xiàn)與收到款項的時間不一致時，按收付實現(xiàn)制確認的收入便不能代表當期業(yè)務(wù)活動的真實結(jié)果。（2）當費用發(fā)生與支付款項的時間不一致時，按收付實現(xiàn)制確認的費用也不能代表當期業(yè)務(wù)活動的真實代價。

二、在政府會計中引入權(quán)責發(fā)生制的必要性

（一）引入權(quán)責發(fā)生制的必然趨勢

1.順應(yīng)會計國際化潮流的必然要求

會計是一門國際通用的商業(yè)語言，會計國際化已成為當今世界會計的發(fā)展趨勢。這種趨勢不僅反映在企業(yè)會計方面，也波及到政府及非營利組織會計方面，尤其是政府會計基礎(chǔ)方面，引入權(quán)責發(fā)生制是發(fā)展的必然趨勢。

2.我國政府“入世”及應(yīng)對國際競爭的必然要求

在經(jīng)濟全球化浪潮中，政府就是一個“企業(yè)”，一個面臨全球市場競爭的“企業(yè)”，既然是“企業(yè)”，當然就要按“企業(yè)”規(guī)則辦，這樣才能生存和發(fā)展。權(quán)責發(fā)生制作為企業(yè)會計確認基礎(chǔ)，能夠很好地反映損益，實現(xiàn)收入成本的配比，對提高企業(yè)的經(jīng)營效益有很大的促進作用。

3.實現(xiàn)我國政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求

20世紀90年代以來，我國經(jīng)濟體制改革的市場化程度不斷提高，政府和市場在社會經(jīng)濟運行中的分工逐步明晰，政府職能的重點已發(fā)生改變。政府職能的轉(zhuǎn)變，意味著政府不再是萬能的政府，而是要求政府按照市場經(jīng)濟原則運作。因此，政府必須提高決策的法制化和透明度，大力提高政府管理經(jīng)濟的能力。這需要有全面信息作為決策依據(jù)，其中最重要的就是反映財政資金運動的信息，以及資金運動相關(guān)的非財務(wù)信息，如政府擔保、政府對某些事項的承諾等等，而這些是目前的收付實現(xiàn)制無法提供的。

（二）權(quán)責發(fā)生制政府會計的優(yōu)點

1.權(quán)責發(fā)生制可實現(xiàn)對政府活動的成本計量

權(quán)責發(fā)生制是一種極為有效的激勵機制，可以改進公共部門服務(wù)質(zhì)量和效率，增強政府競爭力。在成本信息方面，權(quán)責發(fā)生制是唯一能夠在配比基礎(chǔ)上確定產(chǎn)品或服務(wù)的真實完全成本的會計基礎(chǔ)，而完全成本是一種既具有期間可比性、又可與外部竟爭者作比較的成本。由于有完整、可比的成本信息，可以鼓勵競爭，便于決定內(nèi)部收費或定價問題。

2.以權(quán)責發(fā)生制為收支確認原則，信息更為全面

與收付實現(xiàn)制相比，權(quán)責發(fā)生制政府會計可以在以下方面提供更為全面和準確的信息：政府對所使用公共資源的受托責任的履行情況，政府對其全部資產(chǎn)、負債的管理責任的履行情況，政府如何籌集資金并滿足資金需求的情況，政府籌集資金、償付債務(wù)和履行義務(wù)的持續(xù)能力情況，政府的財務(wù)狀況及其變動情況，政府在服務(wù)成本、效率、成果等方面的業(yè)績情況等。

3.以權(quán)責發(fā)生制作為收支確認原則，信息更加透明

權(quán)責發(fā)生制清楚全面地揭示了政府的負債情況，避免了不能真實反映負債的問題。對政府雇員的養(yǎng)老金、社會保障和貸款等長期承諾，在權(quán)責發(fā)生制下，政府財務(wù)報告要以政府負債的形式加以揭示，無法計量的則要通過財務(wù)報告附注加以披露，在真正意義上增強了信息的透明度。

三、推動政府會計實行權(quán)責發(fā)生制的改革建議

（一）加快權(quán)責發(fā)生制改革相關(guān)的立法工作

權(quán)責發(fā)生制的實施需要有一個健全的法律環(huán)境，不僅包括系統(tǒng)的行政、合同、預(yù)算、投資等法規(guī)，而且包括完整的部門組織、行為責任、財務(wù)管理的法規(guī)。我國正處于轉(zhuǎn)型時期，法律體系建設(shè)不完備，將在一定程度上制約權(quán)責發(fā)生制政府會計的實施。加快支持權(quán)責發(fā)生制改革的立法，可以從法律上為改革提供保障。

（二）培養(yǎng)一批高素質(zhì)的業(yè)務(wù)人員，推進改革的順利進行

權(quán)責發(fā)生制政府會計改革中非常關(guān)鍵的一個因素是政府會計工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，因此，應(yīng)該設(shè)立研究機構(gòu)，進行人員專業(yè)技能的培訓(xùn)，提高工作人員的專業(yè)知識水平和實際業(yè)務(wù)操作水平，加快培養(yǎng)一批適應(yīng)信息社會發(fā)展需要，既精通計算機和外語，又精通專業(yè)知識的復(fù)合型的高級管理人才，為降低改革成本，推進改革成功創(chuàng)造條件。

（三）加強國際合作，促進我國政府會計的發(fā)展與完善

從國際經(jīng)驗看，權(quán)責發(fā)生制對政府加強管理具有十分重要的作用，但是，改革的難度和成本也很大，需要長期的努力。因此，我們應(yīng)該密切關(guān)注世界各國在權(quán)責發(fā)生制政府會計改革領(lǐng)域的發(fā)展，積極參與國際上有關(guān)權(quán)責發(fā)生制改革問題的討論，共同研究改革對策，加強與世界各國的合作，在立法與管理方式上與國際接軌，并結(jié)合我國國情制定出一套切實可行的改革方案，從而促進我國權(quán)責發(fā)生制政府會計改革的規(guī)范發(fā)展。

我國的權(quán)責發(fā)生制改革是一個系統(tǒng)的改革工程，尚不具備“一步到位”的改革條件，我們必須從我國現(xiàn)實的國情出發(fā)，建立起一整套完善的權(quán)責發(fā)生制政府會計體系，走一條有中國特色的“漸進式”改革道路。