農(nóng)民工市民化的困難和障礙

宋智勇

十八大報告指出:“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！苯魇∫舱诜e極穩(wěn)妥地推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口(農(nóng)民工)市民化是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。那么，推進農(nóng)民工市民化的困難和障礙在哪兒?如何解決?帶著這些問題，筆者在江西多個地市調(diào)研，并與農(nóng)民工群體交流、訪談。

一、農(nóng)民工市民化的必要性和緊迫性

(一)江西的城鎮(zhèn)化水平仍然較低

新世紀以來特別是江西實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，江西的城鎮(zhèn)化得到快速發(fā)展。截止到2012年年底，江西城鎮(zhèn)化率達到47.5%，與2000年相比，城鎮(zhèn)化率增長了19.83個百分點。但與全國相比，江西的城鎮(zhèn)化水平仍然較低，總體實力不強，在全國區(qū)域城鎮(zhèn)體系中處于相對落后的位置。2011年，江西城鎮(zhèn)化水平45.7%，仍低于全國同期平均水平5.57個百分點(參見表1)，位列中部地區(qū)第3位。

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(二)土地擴張速度和人口擴張速度不相匹配，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度

以21個設(shè)市城市為例，2005年年底江西21個設(shè)市城市非農(nóng)業(yè)人口557.19萬人，建成區(qū)面積663.57平方公里;2011年江西21個設(shè)市城市(不包含共青城)城區(qū)戶籍人口785.42萬人，建成區(qū)面積1005.87平方公里;2006-2011年間江西21個設(shè)市城市人口增長了40.96%，而建成區(qū)面積增長了51.58%。

(三)農(nóng)民工市民化意愿強烈

當(dāng)前，江西省新型城鎮(zhèn)化進入一個新階段:由作為生產(chǎn)要素的勞動力城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向以人口、家庭為主的城鎮(zhèn)化。第一代農(nóng)民工進城務(wù)工經(jīng)商主要以賺錢為目的，他們中的大多數(shù)并未想異地安家落戶，落葉歸根是他們大多數(shù)人的想法。隨著新生代農(nóng)民工逐漸成為農(nóng)民工的主體，城鎮(zhèn)不僅是打工賺錢的目的地，也是生活定居的目的地。以城鎮(zhèn)為定居目的地的、家庭為主的城鎮(zhèn)化拉開了大幕。這意味著新階段的城鎮(zhèn)化，不僅要提供勞動崗位，更要提供城市居民生活的所有條件，包括住房、學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)以及社會保障等等。農(nóng)民不只是為打工而進城，而是舉家遷徙進城，正式成為城鎮(zhèn)居民。

二、進城農(nóng)民工市民化的困難和障礙

農(nóng)民工進入城市后難以定居變成城市人口。調(diào)查表明，多數(shù)農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工想在城市定居，但他們對自己和家庭在城市定居的預(yù)期比較悲觀。調(diào)查顯示:農(nóng)民工群體在城市定居的困難和障礙主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

土地問題。許多想在城市定居的農(nóng)民工并不愿意放棄土地。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查顯示，84%的農(nóng)民工希望進城后能定居并保留承包地，各年齡組農(nóng)民工保留承包地意愿都很強烈。參加本次調(diào)查的農(nóng)民工，有46%的人希望能“保留承包地，自家耕種”;27.2%的人希望能“保留承包地，有償流轉(zhuǎn)”;10.4%的人希望能“入股分紅”的方式處置;2.6%的人表示“給城鎮(zhèn)戶口，無償放棄”;6.6%人表示“給城鎮(zhèn)戶口，有償放棄”;另外7.3%的人希望有其他方式處置。農(nóng)民工不愿意放棄土地，一是因為土地的收益。近年來，隨著城市建設(shè)和公共建設(shè)步伐加快，城郊土地的價值不斷飛漲，一畝地的土地補償費用從最初的幾萬漲到現(xiàn)在的十幾萬元。如果農(nóng)民工轉(zhuǎn)成城市戶口，就意味著喪失土地經(jīng)營權(quán)，不僅享受不到政府補貼，與土地相關(guān)的所有實惠都要失去。即使是偏遠的農(nóng)村，土地也有不少的收益。隨著國家惠農(nóng)政策的推行，農(nóng)民得到的實惠日益增多。現(xiàn)在，在農(nóng)村種田，不要交稅，還有種糧補貼、種子補貼等各種補貼。即使自己不種地，轉(zhuǎn)包給別人種，一畝田一年也有400-500元。購買家電、農(nóng)機還有優(yōu)惠。二是想留退路。大部分進城務(wù)工人員由于自身文化水平低、務(wù)工技能差等現(xiàn)實原因，工作常常不是很穩(wěn)定，如果退出承包地和宅基地，又沒有養(yǎng)老保險，將導(dǎo)致今后的生活沒有保障，使得農(nóng)民工既不愿困守土地，又不愿舍棄手中土地經(jīng)營權(quán)。他們將土地作為“退而謀生”的手段，總抱著“萬一在城里混不下去，還可以回家務(wù)農(nóng)”的想法。

就業(yè)問題。主要表現(xiàn)在三個方面:一是就業(yè)困難。不管是在大城市、中等城市、小城市或者是城鎮(zhèn)，要想在城市定居下來，不管是務(wù)工還是經(jīng)商，都必須有事做。雖然近年來江西經(jīng)濟發(fā)展很快，創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，但相對于龐大的農(nóng)民工群體來說還不夠，還有部分農(nóng)民工就業(yè)困難。就業(yè)困難無疑影響農(nóng)民工及其家庭在城市定居;二是工作不穩(wěn)定，流動性強，影響進城農(nóng)民工定居。大多數(shù)農(nóng)民工是流動就業(yè)，他們在不同的單位和地區(qū)之間頻繁流動，導(dǎo)致他們難以在城鎮(zhèn)定居;三是擔(dān)心失業(yè)或失業(yè)后找不到事做?，F(xiàn)在招工絕大多數(shù)都有年齡限制，一般是16歲以上，45歲以下。進城農(nóng)民工擔(dān)心年齡到了40、50歲后工廠不要了，找事做又找不到，以后無法在城市生活。

收入問題。農(nóng)民工收入低，制約他們在城市定居。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年二季度末，江西省農(nóng)村外出從業(yè)勞動力人均月收入為1885.71元。從省內(nèi)外角度看，外出在省內(nèi)從業(yè)的勞動力人均月收入為1730.46元，在省外的勞動力人均月收入為1942.35元，收入明顯偏低。此外，近年來城市物價和房價不斷上漲，高額的房價與不斷上漲的物價使得城市生活成本增加，生存壓力不斷增大，使得多數(shù)進城人員難以實現(xiàn)落戶生根的意愿。

住房問題也是制約在城市定居的重要困難和障礙。雖然各地加大了保障住房的建設(shè)，但公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房首先要滿足當(dāng)?shù)鼐用裥枨?，能享受住房保障的農(nóng)民工很少，也缺乏針對農(nóng)民工特點的租金補貼和實物配租政策，農(nóng)民工住房保障水平較低。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住條件低劣，很大一部分農(nóng)民工仍居住在陋屋(城中村、棚戶區(qū)、工棚等)，嚴重影響其生活質(zhì)量。

社會保障不完善也制約進城農(nóng)民在城市定居。調(diào)查顯示:外出農(nóng)民工參加社會保險的比例仍然較低。主要是因為相當(dāng)一部分農(nóng)民工由于收入來源不穩(wěn)定，收入水平較低，在負擔(dān)自身開支和養(yǎng)家費用后，再繳納社會保險費有一定困難。同時，由于農(nóng)民工流動性相對較大，城鄉(xiāng)社會保險跨制度轉(zhuǎn)移辦法尚未出臺，影響了農(nóng)民工參保積極性。個別企業(yè)為減少成本，違反《社會保險法》，不給農(nóng)民工參保或以派遣用工的形式逃避參保義務(wù)。

在子女教育方面，為農(nóng)民工子女提供的教育服務(wù)還不足。在學(xué)前教育方面，農(nóng)民工隨遷幼兒大多數(shù)進入的還是條件較差的民辦幼兒園。在義務(wù)教育方面，還有許多農(nóng)民工子女無法入讀全日制公辦中小學(xué)校。在高中教育方面，大量從小生在城市并在城市接受了完整義務(wù)教育的農(nóng)民工子女，希望在當(dāng)?shù)亟邮芨咧须A段教育。但是，由于高考實行戶籍所在地報名制度，考生要在戶籍所在地報名并參加高考，這就使得跨省的農(nóng)民工子女不得不在中考或高考前選擇回到流出地省份就讀，影響農(nóng)民工子女的教育權(quán)益。

農(nóng)民工對城市社區(qū)生活不適應(yīng)和缺乏歸屬感。當(dāng)前不少城市吸納農(nóng)村進城人員主要目的在于獲取廉價的勞動力，同時又希望盡量少承擔(dān)對他們的公共服務(wù)和社會保障。進城農(nóng)民工長期在收入低標(biāo)準(zhǔn)、生活低質(zhì)量、保障低水平的社會底層徘徊，被日益邊緣化，對城市缺乏歸屬感。

三、農(nóng)民工難以市民化的原因分析

以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元制度是農(nóng)民工難以市民化的深層原因。由于戶籍制度附著了勞動就業(yè)制度、住房制度、教育制度、社會保障制度、勞動保護制度等社會福利的相關(guān)內(nèi)容，不具備城市戶籍的進城農(nóng)民在住宅、子女教育、醫(yī)療、社會保障、勞動保護等方面缺乏必要的保障，他們即使在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，卻難以在城市定居。

(一)城鄉(xiāng)二元制度的安排使農(nóng)民工群體無正式組織依靠

按照城鄉(xiāng)二元制度的安排，農(nóng)民的組織歸屬是農(nóng)村的各級政府組織。沒有擺脫農(nóng)民身份的農(nóng)民工，其組織歸屬仍然在農(nóng)村。組織歸屬上的這種安排使農(nóng)民工處于一種“組織真空”的尷尬境地。他們從農(nóng)村來到城市，城市中的正式組織既不能接納和保護他們，原來的農(nóng)村社區(qū)又無力為他們提供支持和幫助。失去組織依靠的農(nóng)民工群體只能是在體制外生存，得不到體制內(nèi)資源的支持與保護。由于缺乏組織保護，農(nóng)民工在就業(yè)選擇、工資水平、與雇主簽訂合同、社會保險、子女教育等方面都處于不利地位，合法權(quán)益受到嚴重侵害，甚至于為數(shù)不多的“裸體工資”，遭到拖欠時也不能通過組織的力量來追回。

(二)城鄉(xiāng)二元制度對農(nóng)民工群體就業(yè)的影響

自上世紀80年代初以來，隨著城市經(jīng)濟發(fā)展的需要，城市也開始接納農(nóng)民工進城就業(yè)，但這種接納非常有限，由于不具有城市戶口，農(nóng)民工無法進入城市正規(guī)部門進行正規(guī)就業(yè)，并被限制從事一系列行業(yè)和工種，大多只能屬于沒有正式的就業(yè)身份、地位不很穩(wěn)定的“非正規(guī)就業(yè)”?？傊?，外來農(nóng)民工只被允許從事一些城市工人不愿做的、繁重、骯臟和危險的工作。

(三)城鄉(xiāng)二元制度對農(nóng)民工群體社會保障的影響

由于不具有城市戶口，大多數(shù)農(nóng)民工只能非正規(guī)就業(yè)，因而無法加入城市社會保障體系。即使有固定的職業(yè)，許多雇傭農(nóng)民工的個體戶、企業(yè)不愿意為農(nóng)民工交養(yǎng)老保險等社會保障金，因為給農(nóng)民工交養(yǎng)老保險等社會保障金會增加個體戶和企業(yè)的成本。而一些地方政府和地方官員盲目追求GDP等目標(biāo)，為吸引投資而放松勞動保護標(biāo)準(zhǔn)，有時連農(nóng)民工的基本權(quán)益都不去保障，更不用說社會保障了。由于不具有城市戶口，生活困難的農(nóng)民工也不能享受城市低保。失業(yè)了也沒有失業(yè)保險金，國家目前的就業(yè)政策并沒有將農(nóng)民工在城市找不到工作作為“失業(yè)”來對待，沒有將他們納入城鎮(zhèn)失業(yè)率統(tǒng)計范圍，由此也沒有為他們提供相應(yīng)的失業(yè)和再就業(yè)政策和待遇。

(四)城鄉(xiāng)二元制度對農(nóng)民工群體子女教育的影響

地方政府是義務(wù)教育的主要責(zé)任者，承擔(dān)著支付本地義務(wù)教育的大部分資源的重擔(dān)，外地孩子在流入地接受義務(wù)教育，也就意味著增大它們的教育負擔(dān)，進城農(nóng)民工的子女因而被排斥在城市公辦學(xué)校之外。在很長時期內(nèi)，農(nóng)民工子女由于不具有流入地戶口，他們要想進入城市公立學(xué)校就讀，必須交納高額的借讀費。即使在國務(wù)院提出“要重視解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”后，農(nóng)民工子女在城市還碰到這樣或那樣的公平教育障礙，他們還是被當(dāng)成另類看待，有各種各樣或明或暗的制度性門檻。

(五)城鄉(xiāng)二元制度對農(nóng)民工群體融入城市的影響

由于長期以來城鄉(xiāng)之間的隔絕狀態(tài)，以及在城鄉(xiāng)二元制度下長期享受各種優(yōu)厚福利待遇的城市居民形成的優(yōu)等身份意識，進城農(nóng)民工在城市工作和生活的各個方面受到了來自城市政府和居民的歧視和排斥。

四、對策與建議

如何更好地促進進城農(nóng)民工市民化，提高江西新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，具體來說有以下幾個方面:

(一)逐步建立起以常住人口為基礎(chǔ)的管理服務(wù)體制，逐步實現(xiàn)教育醫(yī)療等基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口全覆蓋

當(dāng)前，中國目前的管理體制是以戶籍制度為核心的屬地化管理體制。在這種體制下，行政資源和公共資源是根據(jù)戶籍人口，而不是地方實際人口來配置的。主要政績考核指標(biāo)是以戶籍人口為基準(zhǔn)。對農(nóng)民工流入地政府來說，跨地區(qū)來的農(nóng)民工(不是本市的戶口)，是外來人口，到這兒是暫住的，政府沒有義務(wù)為流入人員提供公共資源和公共服務(wù)。給外來人員提供公共品及服務(wù)會擠占地方財政支出項目，會影響當(dāng)?shù)鼐用窆财芳胺?wù)的提供，因此，即使考慮到農(nóng)民工對流入地的經(jīng)濟發(fā)展作貢獻，除非迫于行政壓力或者源于政治做秀，否則不會主動考慮吸納外來流動人口作為新市民。因此，必須轉(zhuǎn)變原來以戶籍人口為基礎(chǔ)的管理服務(wù)體制，按照屬地化管理原則，逐步建立起以常住人口為基礎(chǔ)的社會管理、財政投入、轉(zhuǎn)移支付和考核評價制度體系，讓農(nóng)民工享受與城市居民的同等權(quán)利，真正享受城市的現(xiàn)代文明，過上體面的、有尊嚴的，獲得與城市戶籍人口相同的社會福利，分享到改革發(fā)展的成果，此時農(nóng)民工才真正成為市民。2011年11月，《江西省流動人口服務(wù)和管理辦法》正式頒布實施。該《辦法》的頒布實施，標(biāo)志著江西以居住證制度為核心的流動人口服務(wù)管理新機制正式啟動，這也是以常住人口為基礎(chǔ)的管理服務(wù)體制建立的起步。

(二)創(chuàng)新土地制度

從短期來說，試行暫不要求農(nóng)民退還承包地和自留地，以使用權(quán)的轉(zhuǎn)包或入股的方式從原承包地獲取一定收益的辦法，用以支付農(nóng)村人口進城初期的安置費用;從中期來說，要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，“還權(quán)賦能”，對農(nóng)民承包地、宅基地、房屋開展確權(quán)、登記和頒證，并建立市、縣兩級農(nóng)村土地交易市場，使進城務(wù)工多年并有了穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)民能夠通過土地市場將承包地和宅基地有償轉(zhuǎn)讓，從而獲得一筆進城落戶的安家費或創(chuàng)業(yè)資金;從長期來說，要通過推進土地制度改革，打破政府對土地資源配置的壟斷和對土地財政的依賴，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，逐步縮小行政性征地的范圍，使農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場，做到與國有城市建設(shè)用地同地同權(quán)同價。這樣，不僅可以使農(nóng)民分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所帶來的土地增值，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，還能促進保障性住房的建設(shè)，惠及進城務(wù)工的農(nóng)民，從而降低農(nóng)民進城落戶的門檻。

(三)促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，合理穩(wěn)定提高農(nóng)民工工資水平

推進農(nóng)民工市民化，必須以擴大就業(yè)為前提。獲得就業(yè)，對于農(nóng)民市民化尤為關(guān)鍵。農(nóng)民的市民化，重要前提是農(nóng)民就業(yè)的市場化、非農(nóng)化和充分化，順利實現(xiàn)就業(yè)是解決進城農(nóng)民生活來源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變和市民化進程的重要保證。

一是積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)。充分就業(yè)是解決生計問題的基本條件，而就業(yè)機會的產(chǎn)生必須有產(chǎn)業(yè)發(fā)展作支撐。各級政府要堅持發(fā)展新型工業(yè)化，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，既要致力于產(chǎn)業(yè)的升級，也要注意發(fā)展就業(yè)帶動作用明顯的中小企業(yè)、勞動密集型企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)。必須進一步轉(zhuǎn)變政府職能，簡化投資程序，在融資、稅收、土地、準(zhǔn)入、政府采購等方面大力扶持中小企業(yè)發(fā)展，支撐起農(nóng)民進城龐大的就業(yè)需求，為進城務(wù)工的農(nóng)民提供充分的就業(yè)崗位。

二是加大職業(yè)教育和農(nóng)民工技能培訓(xùn)的投入，著力提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)。沒有農(nóng)民素質(zhì)的提高，就沒有農(nóng)民的市民化。大量事實證明，進城農(nóng)民的整體素質(zhì)是取得市民資格的重要條件，決定著由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的成功率。整體素質(zhì)高的農(nóng)民，進城后一方面容易獲得較多的就業(yè)機會，取得相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入;另一方面又容易融入市民社會，得到市民認同。有關(guān)方面必須提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，積極做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作。健全農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)體系，大幅度提高技術(shù)熟練型農(nóng)民工的比重，以技能促就業(yè)。完善培訓(xùn)補貼管理辦法，實現(xiàn)培訓(xùn)資金的統(tǒng)籌使用。加大財政補貼力度，降低農(nóng)民工參加職業(yè)技能鑒定的費用。

三是建立勞動力工資合理增長機制，促進和諧勞資關(guān)系。繼續(xù)完善最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況，及時調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)合理加薪，保證農(nóng)民工生活水平的改善。消除城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)的身份差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者同工同酬。發(fā)揮工會維權(quán)作用，加快建設(shè)企業(yè)勞資對話機制，建立規(guī)范合理的工資集體協(xié)商機制，確保農(nóng)民工收入與企業(yè)效益聯(lián)動。

(四)建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居

逐步將農(nóng)民工住房納入城鎮(zhèn)住房保障體系，是縮小城鎮(zhèn)居住貧富差距、提高農(nóng)民工生活質(zhì)量的必然要求。要積極探索并推進覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)保障性住房體制改革。一是加快公租房的建設(shè);二是政府可以探索以約定的價格收購小產(chǎn)權(quán)房后轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》俊?/p>

(五)建立覆蓋農(nóng)民工的社會保障體系，提高覆蓋面和保障水平

要根據(jù)農(nóng)民工的社會保障需求，堅持分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進，切實提高農(nóng)民工參保比例和保障程度。首先要盡快實現(xiàn)工傷保險對農(nóng)民工全覆蓋。其次，要健全農(nóng)民工醫(yī)療保障制度。鼓勵常年外出穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。季節(jié)性外出就業(yè)的農(nóng)民工以參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險為主。盡快建立覆蓋全省的新農(nóng)合結(jié)算體系，試點建立省際新農(nóng)合定點醫(yī)療機構(gòu)互認制度協(xié)議的多種模式。再次，提高養(yǎng)老保險對農(nóng)民工的覆蓋面。具備市民化條件的農(nóng)民工，可納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系。常年外出就業(yè)，但流動性較強的農(nóng)民工和季節(jié)性或間歇性在城鎮(zhèn)務(wù)工“亦工亦農(nóng)”的農(nóng)民工，可參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。