完善暫行法規(guī)相關法律問題的探討

陳桂蘭

摘要：隨著社會、經(jīng)濟不斷發(fā)展，由有關部委或國務院根據(jù)授權制定的暫行法規(guī)已經(jīng)不能完全適應其發(fā)展步伐，暫行法規(guī)“長期執(zhí)行”現(xiàn)象屢見不鮮，這種狀態(tài)所引發(fā)的問題也越來越受到人們的關注。從暫行法規(guī)被長期執(zhí)行現(xiàn)象出發(fā)，從暫行法規(guī)的含義、實施背景、實施困境以及導致暫行法規(guī)實施困難的原因這幾方面入手，深入思考，提出了幾點自己關于解決這類問題的建議，希望可以對暫行法規(guī)完善盡綿薄之力。

關鍵詞：暫行法規(guī)；長期執(zhí)行；法律建議

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）07-0103-02

近幾年國家對于法律規(guī)范性文件的清理工作正在如火如荼地進行著，雖然對于這樣的法律規(guī)范性文件的清理工作不可謂不全面，但是由于很多原因，總會有某些個“死角”是容易被忽視。國家對于暫行法規(guī)的清理工作存在著一定的不足，大量的早已應該廢止而仍在發(fā)揮作用的暫行法規(guī)并沒有得到清理。雖然暫行法規(guī)在實踐中有積極的法律效果，但也有缺陷與不足。暫行法規(guī)被長期執(zhí)行的現(xiàn)實下，隱藏著諸多不良后果，研究這些不良后果產(chǎn)生的原因并對此積極尋找解決之道對于我國法制建設、健全存在著重大的意義。

一、暫行法規(guī)的界定

暫行法規(guī)主要包括了暫行條例、暫行規(guī)定和暫行辦法。

《現(xiàn)代漢語詞典》中“暫”，時間短（與“久”相對），也有暫時的意思，“暫行”屬形容詞，暫時實行的（法令規(guī)章）之意。國務院根據(jù)全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定制定的行政法規(guī)，稱“暫行條例”或者“暫行規(guī)定”，而相關部門的部委主要制定“暫行辦法”。當然，由國務院制定的“暫行條例”、“暫行規(guī)定”的效力層級最高，與法律有著同等地位。但是我們不可忘記暫行法規(guī)的施行是應該有其時間限制的，其效力不是永久的。

二、暫行法規(guī)的實施背景

制定工作的滯后性與立法者“立法不自信”[1]，使暫行法規(guī)的出現(xiàn)成為必然。

一方面，暫行法規(guī)的存在，主要旨在解決現(xiàn)實管理的問題，但囿于法律制定條件的限制，國家在某個特定階段或時期，不宜制定正式法規(guī)來管理某項社會經(jīng)濟活動，而以暫行法規(guī)代為規(guī)范?！读⒎ǚā芬?guī)定，擁有國家立法權的只有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會，法律立法程序復雜，對于現(xiàn)實社會特定時期遇到的情況需要及時有效的法律文件來規(guī)范，這是當前立法所不能滿足的，暫行法規(guī)在這個時候就起到重要作用[2]。

另一方面，法令需要行政機關有效的執(zhí)行，將法令推行使之發(fā)生一定的效果，而這種效果被反饋回立法者，成為立法者立法的依據(jù)，根據(jù)反饋的信息立法者對法令進行修改、廢止等方式，在保障人民利益前提下不斷完善立法工作。那么如果行政機關不能有效地執(zhí)行法律文件，也必將導致人們對行政命令持懷疑態(tài)度，最終也是對立法的失去信心。伯爾曼說過“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”，只有讓法律抵達人心，只有在全社會高度弘揚法治精神，法治方能“形神兼具”。法律如果被懷疑即使制定了法律也是枉然，最終制定暫行法規(guī)就成了這些后果的最佳掩蓋方式。

三、暫行法規(guī)的實施困境

（一）暫行法規(guī)與立法的沖突

暫行法規(guī)在短時期內(nèi)，對妥善處理當時的經(jīng)濟、政治、文化、社會問題發(fā)揮了積極作用。但是，隨著國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展，暫行條例的缺陷逐漸凸顯出來，其中，最值得重視的就是暫行法規(guī)與諸多法律相沖突的問題。例如關于勞動爭議的處理程序，1987年出臺的《國有企業(yè)勞動爭議處理暫行規(guī)定》就與上位法在規(guī)定上不一致。1987年的《國有企業(yè)勞動爭議處理暫行規(guī)定》與《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》、《中華人民共和國勞動合同法》在爭議適用問題、仲裁員回避事宜、處理勞動爭議工作人員接受依法處理問題方面存在著諸多不相符之處。由此看來，暫行法規(guī)的不完整、不規(guī)范的劣根性應當值得高度重視。

（二）暫時法規(guī)的不完整性和不規(guī)范性

隨著世易時移某些暫行法規(guī)適用范圍已不能完全適應社會經(jīng)濟發(fā)展，這是暫行法規(guī)不完整性和不規(guī)范性必然導致的結果。從法理角度講，法的價值是法這個客體對滿足個人、群體、社會或國家需要的積極意義。托·伍·威爾遜說過這樣一句話，法律是社會的習慣和思想的結晶。意思就是說，社會習慣和思想造就了法律，法律應該是要隨著他們的變化而變化的。在現(xiàn)在這樣一個日新月異的社會，那些明顯跟不上發(fā)展腳步的暫行法規(guī)只有兩條路走，要么停下腳步及時修整，要么提前退休，這是社會的選擇，我們就應該服從。

（三）暫行法規(guī)的相關規(guī)定不明確、不具體

執(zhí)法者能力不足以及缺少對有關單位和個人行為的監(jiān)督和制約。某些執(zhí)法人員沉迷于權力，使暫行法規(guī)不能達到應有的效果。并且暫行法規(guī)對有關單位和個人在事故應急救援工作中的職責權限和調(diào)查處理程序規(guī)定不夠明確、具體，這也是暫行法規(guī)一頑疾，不利于相關部門開展事故應急救援工作和調(diào)查事故責任。這就無疑是給了他們一張“免死金牌”，在工作中如果出現(xiàn)什么問題可以以“法無明文規(guī)定不為罪，法無明文規(guī)定不處罰”為由來規(guī)避責任。在這種缺少監(jiān)督、制約的情況下勢必會有“權力濫用”的隱患出現(xiàn)，如果執(zhí)法人員對群眾利益造成損害，人民又該拿什么來對抗這張“免死金牌”，這也將是今后在完善暫行法規(guī)的時候需重點考慮的方面之一。

四、完善暫行法規(guī)實施與監(jiān)督的法律建議

戰(zhàn)國著名法學家韓非子曾言：法與時轉則治，法與時宜則有功。意思是，法制要隨社會發(fā)展而變通，則天下太平；法制與社會發(fā)展相適宜，法制才能起到應有的效果。同理，如果制定的法律文件不能與時俱進，又怎么充分體現(xiàn)其制定的意義。再看我們的暫行法規(guī)，已明顯“老掉牙”了，也已成為實現(xiàn)公平正義和促進社會和諧的“絆腳石”，最終必將被社會淘汰。當前我們迫切需要在總結過去與著眼未來的基礎上對暫行法規(guī)做出全面的整頓。

（一）及時修改、清理、補充

在社會經(jīng)濟和國家政策、法律的發(fā)展條件下，對那些已不適應社會現(xiàn)實和國家政策環(huán)境，更與包括憲法在內(nèi)的諸多法律存在著沖突的暫行法規(guī)進行及時修改、清理和補充是很有必要的?！皩τ行Х傻倪`背，如果是法律自身的局限性造成的，那是一種有損法律嚴肅性的悲哀。如此法律，會導致‘有法不可依，有法難依。同樣，如果法律本身失去了執(zhí)行的意義，這樣的法律就已自然死亡”[3]。中國從“立法時代”步入“修法時代”[4]是其必然結果，當然，“修法”也必須堅持適度原則，用先哲亞里士多德的話來說，“法律所以見效，全靠民眾服從。而遵守法律的習性須經(jīng)長期的培養(yǎng)，如果輕易地對這種或那種法律做這樣或那樣的廢改，民眾守法的習性必然削減，而法律的威信也就跟著削弱了。”法律朝令夕改，生活其間的人們就會無所適從，法律也會喪失其規(guī)范作用。我相信，這會對暫行法規(guī)的清理工作開一個好頭，也將會是讓我國法制建設走向一個新的臺階的良好契機。

（二）加強對立法源頭的規(guī)范，建立相對完善的暫行法規(guī)備案審查制度

從發(fā)展眼光來看，如果只是不斷地對舊法進行清理是遠遠不夠的，我們要從源頭上對立法進行規(guī)范，建立暫行法規(guī)備案審查制度。對于此項，我們已有了一個好的榜樣，那就是近年來國家實施的規(guī)范性文件備案審查制度，但是規(guī)范性文件備案審查制度在實行過程中存在諸多不足，我們可以從中汲取經(jīng)驗來完善我們的暫行法規(guī)備案審查制度。鑒于此，我們在制定和完善暫行法規(guī)備案審查制度的時候更要注意汲取規(guī)范性文件備案審查制度的經(jīng)驗、教訓。在這些基礎之上，我們建立相對完善的暫行法規(guī)備案審查制度就不再是夢了[5]。

（三）加強有關職能部門行政能力，明確職能，嚴格實施相關人員問責制

暫行法規(guī)“長期執(zhí)行”的根源是，相關職能部門對其長期“充耳不聞”，不能隨著社會發(fā)展與時俱進，存在著嚴重的“行政偷懶”和“立法惰性”[6]的傾向。要根除這一現(xiàn)象，相關職能部門責無旁貸，加強自身行政能力建設勢在必行。就目前而言，對許多行政機關不作為，國家還尚沒有問責的先例，由此而導致的是相關部門“長期執(zhí)行”“暫行法規(guī)”，并且在這個有利于小群體的利益驅(qū)使下，相關部門就更不可能有動力來修改、清理這些明顯對受害人顯失公平的暫行法規(guī)。所以，在暫行法規(guī)中明確相關單位和人員的職責權限、審查處理程序，并制定對相關人員執(zhí)法不嚴、行政不作為事件進行有力的懲治辦法迫在眉睫?！熬臀覈斍暗氖袌鲋黧w法而言，由于立法的時間和立法的背景不同，導致這些主體法在當前的應用中存在缺憾，這是必然的，但是，我們沒有理由讓這些帶著歷史痕跡或時代痕跡的缺憾長期延續(xù)，我們需要不斷審視，不斷地把這些法律放置在當前時代的田野中來，審視這些法律的有效性和可行性，進而不斷地加以修正和清理。只有這樣，我們的法律才會長久的鮮活，才會為市場經(jīng)濟起到促進作用。”[3]

五、結語

立法的初衷是以公權力來維護人民合法的權益，無論是法律還是法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，如果不能適應社會經(jīng)濟發(fā)展而又沒有及時作廢，最終將損害法律的威信、不能達到維護公民合法權益的目的，法律也將會失去其存在的價值。“你們樂于立法，但更樂于破壞它們。如同海邊玩耍的孩子，孜孜不倦地搭建沙塔，再笑著將它們推倒?！崩璋湍鄞笪暮兰o伯倫的這一短章，值得每一位立法者以此共勉。

參考文獻：

[1]馬少華.立法的不自信和行政的自信[N].北京青年報，2007-07-02.

[2]李立.對暫行條例暫行規(guī)定不能一刀切[N].法制日報，2007-04-12.

[3]楊積堂.論《私營企業(yè)暫行條例》的存與廢[J].河北法學，2012，（6）.

[4]王琳.從“立法時代”步入“修法時代”[N].北京青年報，2007-06-30.

[5]盧建華.我國規(guī)范性文件備案審查地方立法若干問題的分析與思考[EB/OL].青海省政府法制網(wǎng)，2012-11-28.

[6]吳睿鶇.28年前的“古老”法規(guī)還要暫行多久[N].南方都市報，2007-03-14.