從行政法角度論公民個人信息保護(hù)

李云軍

摘要：隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展和進(jìn)一步的普及、應(yīng)用，行政機(jī)關(guān)及其他信息處理機(jī)構(gòu)獲取和保存了大量公民信息，但其在對公民信息收集、使用等環(huán)節(jié)都可能會造成公民個人信息的泄露、扭曲和不當(dāng)使用，給公民隱私權(quán)和人身、財產(chǎn)權(quán)利帶來潛在危害。因此，在公民個人信息保護(hù)呼聲日益強(qiáng)烈和公民信息泄露事件頻繁發(fā)生的社會背景下，從行政法角度分析加強(qiáng)對公民個人信息保護(hù)具有非常重要的意義。

關(guān)鍵詞：行政法；公民個人信息保護(hù)；公民信息

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）07-0096-02

一、公民信息的概念、特征

隨著信息時代的到來，公民信息保護(hù)受到社會的極大關(guān)注。信息是一個國際性的詞匯，在日本將信息稱為情報，在我國臺灣地區(qū)稱之為資訊。有學(xué)者從不同的角度對信息加以定義，目前主要有以下幾種理解：（1）公民信息，亦稱個人信息?，F(xiàn)有立法建議稿將公民信息表述為，個人姓名、住址、出生日期、身份證號碼、醫(yī)療記錄、人事記錄、招聘等單獨(dú)或與其他信息對照可以識別特定的個人的信息[1]52。（2）“信息是我們適應(yīng)外部世界并且使這種適應(yīng)為外部世界所感知到的過程中同外部世界進(jìn)行交換的內(nèi)容的名稱”；“信息是物質(zhì)的一種普遍性和本質(zhì)屬性。事物的特征通過一定媒介使其他事物感知，這些能被其他事物感知的，表征該事物特征的信號的內(nèi)容即為該事物向其他事物傳遞的信息”[2]1。因此，信息是公民特征的外部表現(xiàn)形式，每一個公民都通過這些信息表現(xiàn)出的特征與他人相區(qū)別。

公民信息具有以下特征：

第一，公民信息保護(hù)主體為自然人。目前世界上絕大多數(shù)國家在立法上普遍將公民信息的主體限定在自然人范圍，對企業(yè)以及其他組織在立法上采取否定態(tài)度。究其原因主要在于法人和其他社會主體在民法上不享有自然人所享有的某些身份權(quán)利和人格，例如肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)等。法人具備的特征決定了其在被侵權(quán)時只能要求經(jīng)濟(jì)上的賠償，而不可能像自然人一樣具備精神損害賠償請求的權(quán)利。法人在信息權(quán)益受到侵害時可以以其他法律為依據(jù)維護(hù)自身合法權(quán)益。

第二，公民信息具有可識別性。他人可以通過資料、數(shù)據(jù)等公民信息準(zhǔn)確定位某一公民的具體身份、職業(yè)、家庭等個人關(guān)鍵信息。

第三，公民信息具有可積累性。隨著信息時代的到來，人們可以采集、加工信息，并在現(xiàn)實的活動中使公民信息所蘊(yùn)含的價值得到實現(xiàn)。

二、我國公民信息保護(hù)現(xiàn)狀

近年來，通過非法途徑獲取公民信息侵犯公眾人身、財產(chǎn)、隱私等權(quán)利的事件屢見不鮮，個人信息的保護(hù)問題正引起社會高度關(guān)注。與此同時，我國采取了一系列法律、行政措施來遏制這種情況的蔓延，取得一定的成效，但這種侵權(quán)現(xiàn)象在巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下仍然難以得到有效根除。在我國，對公民個人信息保護(hù)存在的問題主要突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）公民信息遭受商業(yè)利用、投訴無門

如今在網(wǎng)絡(luò)上只要輸入“購買個人信息”“車主信息”等關(guān)鍵詞，就可以搜出數(shù)百個專門買賣個人信息的網(wǎng)站，個人信息被非法買賣的現(xiàn)象已極盡猖獗。與我們生活息息相關(guān)的醫(yī)院、電信、銀行等單位在開展經(jīng)營活動中獲取的公民個人信息被泄露的現(xiàn)象時有發(fā)生，公民個人信息的泄露對公民的人身、財產(chǎn)安全和個人隱私造成極大的威脅。在現(xiàn)實生活中，許多人都經(jīng)歷過垃圾短信、無名電話的騷擾；各種詐騙電話、短信的傳播給不法分子創(chuàng)造了有利條件。隨著公民個人信息價值在現(xiàn)實的非法活動中得到不斷挖掘，公民個人信息的獲取、買賣甚至形成了專業(yè)化和規(guī)?；a(chǎn)業(yè)。人民網(wǎng)曾開展了一次有關(guān)公民信息泄露的調(diào)查，結(jié)果顯示：90%的網(wǎng)友曾遭遇個人信息被泄露；有94%的網(wǎng)友認(rèn)為，當(dāng)前個人信息泄露問題非常嚴(yán)重[3]。如何保護(hù)公民信息，已經(jīng)成為社會廣泛關(guān)注的話題。許多因為個人信息泄露受到損害的個人找商家維權(quán)，但由于力量單薄收效甚微；找行政機(jī)關(guān)投訴，因此類案件查處難度大、損失較小，往往僅得到含糊其詞的答復(fù)。違法成本低使得非法獲取公民個人信息的違法犯罪活動難以得到根除。

（二）公民信息遭受行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)組織的違法使用

1.行政機(jī)關(guān)在公民信息收集過程中缺乏必要規(guī)制，由于當(dāng)前立法滯后、執(zhí)法不力，行政機(jī)關(guān)對公民個人信息的收集隨時可以以本單位行政管理的需要為由進(jìn)行，對于收集的程序、范圍往往缺乏必要的規(guī)制，公民在面對行政機(jī)關(guān)收集信息時毫無發(fā)言權(quán)可言。這種話語權(quán)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)實使得行政機(jī)關(guān)在收集公民個人信息時極易侵犯相關(guān)公民隱私權(quán)，導(dǎo)致社會公共利益和個人隱私利益的失衡和沖突。

2.行政機(jī)關(guān)及相關(guān)工作人員侵犯公民信息。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行政府信息公開時，經(jīng)常會涉及公民個人信息的公開。當(dāng)行政機(jī)關(guān)或個別工作人員向不法人員提供、泄露個人信息，或在公民信息公開的過程中缺乏必要防護(hù)措施，都將直接侵害公民隱私權(quán)并給不法人員實施違法犯罪活動提供可乘之機(jī)。例如：在我們報考公務(wù)員、司法考試時，某些人事考試部門經(jīng)常存在信息泄露，以至于考試還未開始或者成績還未公布時，各種買賣答案、修改分?jǐn)?shù)的垃圾短信就開始在考生中肆虐橫行。

3.公民個人信息保護(hù)立法有待完善。目前，對于公民個人信息保護(hù)的法律法規(guī)分散在不同的單行法律、法規(guī)中，如：《憲法》、《商業(yè)銀行法》、《民法通則》、《傳染病防治法》等。但目前我國沒有一部關(guān)于公民個人信息保護(hù)的系統(tǒng)性法律，現(xiàn)有的保護(hù)隱私的權(quán)法律往往是在其他法律中分散規(guī)定，相關(guān)規(guī)定也存在規(guī)定粗糙簡陋，缺乏可操作性等問題。與此同時，對于公民隱私信息范圍的界定仍然較為模糊，難以規(guī)范政府及相關(guān)組織的行為。在信息化快速發(fā)展的今天，互聯(lián)網(wǎng)對于公民隱私權(quán)的侵害日益呈現(xiàn)隱蔽性、破壞性強(qiáng)的特點(diǎn)，這給法律的具體執(zhí)行、證據(jù)的獲取都帶來較大的困難。因此在隱私權(quán)保護(hù)日益嚴(yán)峻的情況下，完善相關(guān)法律、法規(guī)顯得尤為迫切。

三、完善公民信息保護(hù)相關(guān)機(jī)制的思考

（一）協(xié)調(diào)好公民信息保護(hù)和政府信息公開的關(guān)系

政府信息公開的目的主要在于保障公民、法人和其他社會組織獲取信息的權(quán)利，在一般情況下，一切政府信息都應(yīng)當(dāng)向公眾公開。但公民獲取政府信息的權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到一定的規(guī)制，應(yīng)當(dāng)以不侵害他人合法權(quán)益為前提。行政機(jī)關(guān)在從事公務(wù)活動的過程中可能會掌握公民的個人隱私，企業(yè)的商業(yè)秘密，如若不對此進(jìn)行一定的區(qū)分，將給別有用心的不法分子創(chuàng)造制度和法律上的漏洞，進(jìn)而損害相對人的合法權(quán)益。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅持目的的明確性、合理性原則，對申請人申請目的、申請公開信息的主要內(nèi)容、相關(guān)信息公開的影響全面加以評估，以甄別和審查申請人的請求是否合理，權(quán)衡利弊之后，再做出決定。

當(dāng)然，我們在注重公民個人信息保護(hù)的同時也應(yīng)當(dāng)堅持適度原則，對于公民信息進(jìn)行保護(hù)固然是有其必要性，但同時也不能對公民信息過度保護(hù)，更不能以保護(hù)公民信息為名逃避信息公開責(zé)任，或以保護(hù)公民信息為由阻礙正常的作為社會公共資源的信息流動。

因此，在未來的立法工作中應(yīng)將現(xiàn)行的《政府信息公開條例》與未來將頒布的公民信息保護(hù)法律做到有效銜接。

（二）構(gòu)建公民信息保護(hù)的預(yù)防機(jī)制

對于公民信息保護(hù)的預(yù)防機(jī)制主要側(cè)重點(diǎn)在于公民個人信息的收集和使用、保存環(huán)節(jié)。本人認(rèn)為主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手完善：第一，信息收集一方在收集信息時應(yīng)當(dāng)向被收集人說明收集信息的法律依據(jù)、適用目的、適用范圍以及相關(guān)主體不提供信息的法律后果等情況，以便明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。第二，應(yīng)當(dāng)保證收集的信息在儲存時完整、準(zhǔn)確，公民作為個人信息的所有人有權(quán)對收集方在收集過程中因疏忽或其他原因產(chǎn)生的錯誤信息享有要求改正的權(quán)利。第三，收集公眾個人信息時應(yīng)當(dāng)盡可能由本人直接提供，以免錯誤信息的采納損害相關(guān)公民的合法權(quán)益。

（三）采取積極措施防止對公民個人信息的非法查詢隨著信息時代的到來，信息已經(jīng)成為一種昂貴的無形資產(chǎn)，現(xiàn)代商業(yè)競爭甚至演變?yōu)樾畔?zhàn)爭。各市場主體需要對大量的信息分析甄別以做出正確的決策。在這樣的背景下，難免會有不法分子在利益的驅(qū)使下利用政府信息管理在制度和具體執(zhí)行上的漏洞非法獲取他人信息甚至是商業(yè)秘密，從而侵犯到其他信息主體的合法權(quán)益，因此在以后的立法或制度設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套完整的預(yù)防機(jī)制。一方面，通過法律、行政法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)公開的公民個人信息只能用于正當(dāng)目的。另一方面，通過立法設(shè)置一系列的查詢程序規(guī)范第三人的行為，用程序上的正義保障相關(guān)信息主體的合法權(quán)益。

（四）構(gòu)建公民信息保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制

對公民個人信息保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制主要應(yīng)當(dāng)從以下方面著手，首先應(yīng)當(dāng)以政府作為監(jiān)督管理的主導(dǎo)，設(shè)立專門負(fù)責(zé)公民信息管理的機(jī)構(gòu)，并明確其權(quán)責(zé)。其次應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律的監(jiān)督管理，明確其應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任和義務(wù)。第三，引入公眾參與，使公民個人信息主體享有一定表達(dá)訴求的權(quán)利，強(qiáng)化公眾對個人信息的保護(hù)意識。公民作為公民信息主體可以行使信息自決權(quán)：一是阻止其公開，二是要求公共行政機(jī)關(guān)對權(quán)利人公開該公民信息。這樣可以防止公共行政機(jī)關(guān)利用法律漏洞拒絕履行信息公開義務(wù)或者以公開為理由侵害公民個人信息自決權(quán)的違法行政行為的發(fā)生[4]6。

（五）沒有救濟(jì)就沒有權(quán)力

隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)在收集、使用、公開公民個人信息時對公民個人信息也存在較大威脅。因此有必要為相關(guān)信息主體提供一定的權(quán)利救濟(jì)渠道。這樣一方面可以規(guī)制信息持有者，增加其違法成本，另一方面可以有效地對個人信息合法權(quán)益受到侵害的信息主體給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。目前我國主要的行政救濟(jì)渠道即是行政訴訟和行政復(fù)議。本人認(rèn)為，當(dāng)行政機(jī)關(guān)有以下行為時，作為信息主體的公民可以通過行政復(fù)議和行政救濟(jì)渠道維護(hù)自身合法權(quán)益：一是行政主體對不應(yīng)當(dāng)公開的公民個人信息公開；二是行政主體對信息主體要求修改其個人信息的請求不予答復(fù)或拒絕的行為；三是行政機(jī)關(guān)非法披露相關(guān)信息主體重要個人信息的行為。

參考文獻(xiàn)：

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