政策目標(biāo)視角下農(nóng)村環(huán)境連片整治工作的完善

趙凱　劉玲

摘要：農(nóng)村環(huán)境連片整治是農(nóng)村環(huán)境管理的一種創(chuàng)新。遼寧作為第一批農(nóng)村環(huán)境連片整治的示范省，對(duì)遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治進(jìn)行實(shí)證考察有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索農(nóng)村環(huán)境連片整治的有效路徑。實(shí)踐反饋出農(nóng)村環(huán)境連片整治仍存在急需解決的問(wèn)題。完善農(nóng)村環(huán)境連片整治工作的路徑在于優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境管理的資源結(jié)構(gòu)、締結(jié)農(nóng)村環(huán)境管理的參與者網(wǎng)絡(luò)及創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境管理方式。

關(guān)鍵詞：政策目標(biāo)；農(nóng)村環(huán)境連片整治；實(shí)證考察

中圖分類(lèi)號(hào)：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）07-0071-02

一、問(wèn)題研究動(dòng)因

（一）農(nóng)村環(huán)境連片整治的政策背景

在城鄉(xiāng)一體化的大背景下，2008年我國(guó)改革農(nóng)村環(huán)境治理方式，提出“以獎(jiǎng)促治”政策。為了進(jìn)一步提高農(nóng)村環(huán)境治理成效，從2010年開(kāi)始，以連片整治的方式，國(guó)家分階段選取示范省（區(qū)、市），集中資金進(jìn)行農(nóng)村區(qū)域環(huán)境治理。

農(nóng)村環(huán)境連片整治，是農(nóng)村環(huán)境管理的創(chuàng)新之舉。與以往農(nóng)村環(huán)境治理相比，農(nóng)村環(huán)境連片整治有強(qiáng)勁的政策支持。首先，政策目標(biāo)明確。農(nóng)村環(huán)境連片整治是以解決區(qū)域性突出環(huán)境問(wèn)題為目的，對(duì)地域空間上相對(duì)聚集在一起的多個(gè)村莊（受益人口原則上不低于兩萬(wàn)人）實(shí)施同步、集中整治。其次，資金投入來(lái)源有保障。在資金上，國(guó)家財(cái)政部和環(huán)保部以協(xié)議的方式，分別與各省政府簽訂了農(nóng)村環(huán)境連片整治示范協(xié)議，明確中央與地方資金的配套比例及資金保障。農(nóng)村環(huán)境連片整治政策的科學(xué)性與合理性為農(nóng)村環(huán)境連片整治的實(shí)施提供了良好基礎(chǔ)。

（二）實(shí)踐的訴求

2010年遼寧作為北部地區(qū)的代表成為第一批農(nóng)村環(huán)境連片整治的示范省，2010—2012年預(yù)計(jì)由中央撥款8.5億，地方政府按照1：1.5的比例配套，投入21.25億元，開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境連片整治。農(nóng)村環(huán)境連片整治開(kāi)展后，急需總結(jié)環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，反饋問(wèn)題。對(duì)遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治進(jìn)行實(shí)證考察有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在政策目標(biāo)指導(dǎo)下，探索和創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境連片整治工作的有效路徑。

二、遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治的實(shí)證考察

（一）考察方法

以實(shí)地調(diào)研的方式對(duì)沈陽(yáng)市遼中縣六間房鎮(zhèn)、楊士崗鎮(zhèn)，盤(pán)錦市胡家鎮(zhèn)，撫順市上馬鄉(xiāng)、后安鎮(zhèn)，本溪市桓仁縣北甸子鄉(xiāng)，營(yíng)口市大石橋湯池鎮(zhèn)等進(jìn)行實(shí)地考察。在此基礎(chǔ)上，以問(wèn)卷的形式對(duì)村莊連片治理情況及農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識(shí)進(jìn)行考察。先后發(fā)放問(wèn)卷200份，收回有效問(wèn)卷132份。與此同時(shí)，收集有關(guān)公共數(shù)據(jù)和記錄，并對(duì)基層環(huán)保部門(mén)工作人員、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理人員進(jìn)行半結(jié)構(gòu)性訪(fǎng)談，了解農(nóng)村環(huán)境連片整治情況。

（二）考察內(nèi)容

1.示范區(qū)選取。根據(jù)國(guó)家關(guān)于示范區(qū)域選取的要求和原則，遼寧確定的示范區(qū)域?yàn)椋阂源蠡锓克畮?kù)及輸水工程周邊地區(qū)為重點(diǎn)，延伸到輸水工程供水及采水所涉及的地市，共包括撫順、本溪、沈陽(yáng)、鞍山、遼陽(yáng)、營(yíng)口及盤(pán)錦7個(gè)城市，其中要優(yōu)先解決大伙房水庫(kù)及輸水工程周邊地區(qū)的撫順和本溪（桓仁）地區(qū)的突出環(huán)境問(wèn)題。

調(diào)研顯示，示范區(qū)選取具有合理性。撫順大伙房水庫(kù)，是遼寧省重要的飲用水水源地。每年將為撫順、沈陽(yáng)、遼陽(yáng)、鞍山、盤(pán)錦、營(yíng)口、大連等七城市提供近20億立方米的水源，全省有近2 300萬(wàn)人受益，其供水規(guī)模在全國(guó)乃至世界也處于前列，水質(zhì)保護(hù)工作十分重要。雖然目前大伙房水庫(kù)水質(zhì)保持二類(lèi)水體標(biāo)準(zhǔn)，但水庫(kù)上游生態(tài)環(huán)境極為脆弱。遼寧農(nóng)村環(huán)境連片整治選取特大飲用水水源地周邊農(nóng)村進(jìn)行連片整治示范，對(duì)于探索特大飲用水水源地保護(hù)、流域污染治理具有重要意義。

2.整治的過(guò)程。調(diào)研顯示了整治的過(guò)程做到了規(guī)范化。一是建立項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管機(jī)制。遼寧省對(duì)示范項(xiàng)目資金的支持范圍、資金申報(bào)、預(yù)算下達(dá)和資金撥付等方面進(jìn)行了規(guī)范，嚴(yán)禁截留、挪用。二是建立連片整治管理機(jī)制。遼寧省建立了農(nóng)村環(huán)境整治目標(biāo)責(zé)任制，省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村以及片區(qū)都簽訂責(zé)任狀，做到工作項(xiàng)目化、項(xiàng)目目標(biāo)化、目標(biāo)責(zé)任化。三是建立治管結(jié)合機(jī)制?；鶎咏M織基本建立了日常保潔機(jī)制。遼寧各地已初步探索出一套適合地區(qū)實(shí)際的農(nóng)村環(huán)境連片治理的管理模式。

3.整治的效果。調(diào)研顯示，大量中央和地方財(cái)政資金投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。生活垃圾治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括垃圾桶、垃圾發(fā)酵池、密閉式垃圾房、垃圾手推車(chē)輛、專(zhuān)用清運(yùn)車(chē)輛、垃圾填埋處理場(chǎng)、垃圾中轉(zhuǎn)站等；畜禽糞便污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括儲(chǔ)糞池、養(yǎng)殖戶(hù)化糞池等；生活污水治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括修建排污明渠、氧化塘等。農(nóng)村環(huán)境連片整治示范村的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了極大改觀(guān)。

（三）問(wèn)題的反饋

1.農(nóng)村環(huán)境管理的資源尚未充足。一般來(lái)說(shuō)，管理資源主要有經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、信息資源和技術(shù)資源。充足的經(jīng)費(fèi)與人力資源、成熟的技術(shù)支持是農(nóng)村環(huán)境連片整治的物質(zhì)基礎(chǔ)，暢通的信息渠道使農(nóng)村環(huán)保管理部門(mén)之間、管理部門(mén)與公眾之間協(xié)調(diào)配合。

調(diào)研反映，農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工作在經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、信息資源和技術(shù)資源上，均存在不足的問(wèn)題。在經(jīng)費(fèi)上尤其是項(xiàng)目運(yùn)行和維護(hù)資金上表現(xiàn)為供給不足或遲滯，在人力資源上表現(xiàn)為基層專(zhuān)業(yè)環(huán)保管理人員的短缺，在信息資源上表現(xiàn)為政策信息不暢尤其是在農(nóng)村環(huán)境連片整治政策宣傳上不夠到位，在技術(shù)資源上表現(xiàn)為適宜北方環(huán)境、廉價(jià)而有效的治理技術(shù)尤其是水污染治理技術(shù)開(kāi)發(fā)遲滯。

2.農(nóng)村環(huán)境管理的網(wǎng)絡(luò)合力尚需凝聚。與通常的縱向性的管理行為不同，環(huán)境管理體系表現(xiàn)為縱向性和橫向性的復(fù)雜特點(diǎn)。從縱向上看，環(huán)境管理體系呈現(xiàn)出一種與行政架構(gòu)相對(duì)應(yīng)的科層制結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為上下級(jí)部門(mén)的業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)。從橫向上來(lái)看呈現(xiàn)的特征是，由政府總負(fù)責(zé)，各部門(mén)具體負(fù)責(zé)實(shí)施。表現(xiàn)為財(cái)政部門(mén)對(duì)環(huán)境治理資金進(jìn)行管理、環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一管理，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)合作管理。這種縱向和橫向結(jié)合的特點(diǎn)決定了農(nóng)村環(huán)境整治需要不同部門(mén)積極而能動(dòng)的合作。

農(nóng)村環(huán)境連片整治兼有管理和治理雙重含義。農(nóng)村環(huán)境連片整治中不只是“自上而下”環(huán)境行政管理，還是受益者村民積極參與的環(huán)境治理。我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染主體分散零落，農(nóng)村環(huán)境整治不能單純依賴(lài)點(diǎn)線(xiàn)式的“政府—管理”模式，更需要村民與政府的合作。

調(diào)研反映，農(nóng)村環(huán)境連片整治過(guò)程中，政府部門(mén)之間、政府與民眾之間的合力尚需凝聚。一方面，由于農(nóng)村環(huán)境責(zé)任主體眾多，責(zé)任交叉不明，極易形成環(huán)境管理漏洞與責(zé)任真空。即使在管理責(zé)任明確的情況下，往往也由于部門(mén)工作銜接不暢，導(dǎo)致整體效率降低，如，財(cái)政部門(mén)資金審批遲滯影響環(huán)保部門(mén)的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，環(huán)保部門(mén)項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管缺位加重基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)的后續(xù)管理負(fù)擔(dān)。另一方面，村民與參與環(huán)境連片整治呈被動(dòng)狀態(tài)，村民的積極性尚需充分調(diào)動(dòng)。

三、完善農(nóng)村環(huán)境連片整治的有效路徑

（一）優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境管理的資源結(jié)構(gòu)

1.地方政府財(cái)政責(zé)任的制度化與法制化。盡管在連片整治資金供給上，國(guó)家以協(xié)議的方式，明確了中央與地方資金的配套比例及資金保障措施，但是實(shí)踐中，由于農(nóng)村環(huán)境連片整治的資金需求大，地方財(cái)政能力的限制，仍然存在地方配套資金供給不足或遲滯的問(wèn)題，直接影響連片整治的示范效果。解決的路徑是尋求政策的制度化和法制化。在地方財(cái)政預(yù)算階段，確立農(nóng)村環(huán)保支出的優(yōu)先和重點(diǎn)地位，設(shè)定具有約束力的投入目標(biāo)要求。目前法律對(duì)地方政府財(cái)政責(zé)任規(guī)定過(guò)于原則，應(yīng)盡快制定地方立法，明確地方各級(jí)政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的責(zé)任、分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保組織的功能化?？h級(jí)及以下基層環(huán)保部門(mén)力量薄弱，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村設(shè)置專(zhuān)門(mén)環(huán)保機(jī)構(gòu)、配備專(zhuān)兼職監(jiān)管員隊(duì)伍。在完善基層環(huán)保組織建設(shè)的同時(shí)，增強(qiáng)環(huán)保人員能力建設(shè)，提高環(huán)保人員的創(chuàng)新能力。

3.環(huán)保信息的暢通化。環(huán)保信息的暢通化一方面要求環(huán)保信息在政府系統(tǒng)暢通。財(cái)政部門(mén)在連片資金審批與使用上公開(kāi)；環(huán)保部門(mén)在連片整治項(xiàng)目建設(shè)招標(biāo)與監(jiān)管上公開(kāi)；基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在連片整治項(xiàng)目的維護(hù)與運(yùn)營(yíng)上公開(kāi)。環(huán)保信息的暢通化另一方面也要求環(huán)保信息在政府與民眾之間暢通。要加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)宣傳培訓(xùn)，開(kāi)展形式多樣的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)知識(shí)宣傳教育，提高農(nóng)民的環(huán)境意識(shí)和可持續(xù)發(fā)展意識(shí)。

4.環(huán)境技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣的多元化。農(nóng)村環(huán)境連片整治效果的取得還在于改進(jìn)技術(shù)措施，因此，應(yīng)進(jìn)一步研究適用于北方農(nóng)村環(huán)境整治的技術(shù)措施。農(nóng)村環(huán)保技術(shù)的開(kāi)發(fā)完全依靠地方基層力量存在很大困難，應(yīng)在國(guó)家層面上建立科技支撐體系，組織環(huán)境科研機(jī)構(gòu)和高校等專(zhuān)業(yè)人員對(duì)農(nóng)村環(huán)保實(shí)用技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣，確保集中連片村莊整治工作取得實(shí)效。

（二）締結(jié)農(nóng)村環(huán)境管理的參與者網(wǎng)絡(luò)

1.協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)政府部門(mén)間合力。農(nóng)村環(huán)境連片整治是一項(xiàng)復(fù)雜、長(zhǎng)期性工程，需各部門(mén)密切配合，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。橫向聯(lián)系是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)十分重要的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。平行部門(mén)之間應(yīng)建立各部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制，相互溝通信息，主動(dòng)配合，形成合力。

2.協(xié)商互動(dòng)，加強(qiáng)村民與政府間合力。在農(nóng)村環(huán)境連片整治中，應(yīng)強(qiáng)化村民自治與政府管理的互動(dòng)。村民自治主要是鼓勵(lì)以農(nóng)村社區(qū)為依托，集聚區(qū)域內(nèi)村民力量參與環(huán)境管理，維護(hù)社區(qū)共同的環(huán)境利益。農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理是政府單一管理的補(bǔ)充，是公眾參與環(huán)境保護(hù)的組織化路徑。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境管理方式

1.建立城鄉(xiāng)環(huán)境共建體系。城鄉(xiāng)聯(lián)合共建是借助社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理。借助“城鄉(xiāng)共建”、“城市反哺農(nóng)村”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”等開(kāi)展城鄉(xiāng)環(huán)境共建，可以有效補(bǔ)充農(nóng)村環(huán)境整治投入，并可以喚醒企業(yè)和各種社會(huì)力量的社會(huì)責(zé)任感。

2.構(gòu)建“第三方”評(píng)價(jià)機(jī)制。構(gòu)建與政府無(wú)隸屬關(guān)和利益關(guān)系的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，發(fā)揮其在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)過(guò)程的獨(dú)立性和客觀(guān)性職能，對(duì)環(huán)境連片整治的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，形成反饋機(jī)制，能優(yōu)化環(huán)境連片整治的路徑，提高環(huán)境連片整治的效能。

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