國內(nèi)外公務(wù)員監(jiān)督比較及啟示

侯新華

摘 要：公務(wù)員代表國家機(jī)關(guān)依法組織和管理國家的行政事務(wù)，因此對(duì)公務(wù)員的有效監(jiān)督是對(duì)行政權(quán)力有效監(jiān)督的最好途徑。對(duì)我國公務(wù)員監(jiān)督提出對(duì)策如下：從宣傳教育入手，不斷提高國家公務(wù)員的拒腐防腐能力；保證行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位獨(dú)立；提高政府行政機(jī)關(guān)行為的公開性和透明性；建立新聞媒體與監(jiān)察機(jī)構(gòu)跟蹤、聯(lián)動(dòng)機(jī)制；建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開制度。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；監(jiān)督機(jī)制；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D523.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）08-0015-02

公務(wù)員的監(jiān)督，是指依法享有監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督主體，通過法定方式和程序?qū)珓?wù)員行為的合法性進(jìn)行綜合管理的活動(dòng)過程。公務(wù)員是國家公職人員，代表國家機(jī)關(guān)行使公共權(quán)力，掌握大量社會(huì)資源，管理社會(huì)公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。在我國現(xiàn)階段，對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督還存在許多問題。僅2010年里就有11名省部級(jí)高官被判刑，這些重大腐敗案件所反映出的是我國公務(wù)員監(jiān)督體制存在著嚴(yán)重的缺陷。他山之石，可以攻玉?？疾炷切┍容^廉潔的國家和地區(qū)的公務(wù)員監(jiān)督體系將會(huì)對(duì)我國建立較為完善的公務(wù)員監(jiān)督體系有所裨益。

一、國內(nèi)外公務(wù)員監(jiān)督考察

根據(jù)國際透明組織的資料，澳大利亞、新加坡、中國香港政府的廉潔得分都比較靠前，下面就這三個(gè)地區(qū)的行政監(jiān)察體系做以比較。

澳大利亞監(jiān)察專員公署隸屬于聯(lián)邦政府，澳大利亞聯(lián)邦監(jiān)察專員公署成立于1977年，其主要職責(zé)是接受公眾對(duì)政府不當(dāng)和不良行為的投訴，監(jiān)督政府依法行政，維護(hù)社會(huì)公正。監(jiān)察專員公署地位獨(dú)立，不對(duì)任何政黨、個(gè)人負(fù)責(zé)。對(duì)公務(wù)員監(jiān)督管理的主要做法：一是重視公務(wù)員行為規(guī)范的制度建設(shè)。首先是通過立法把公務(wù)員的核心價(jià)值觀通過法律形式規(guī)范起來；其次是通過程序來保證公平價(jià)值觀的實(shí)現(xiàn)。二是重視對(duì)公務(wù)員的廉政教育。聯(lián)邦公務(wù)員管理委員會(huì)十分重視對(duì)全體公務(wù)員進(jìn)行核心價(jià)值觀的教育，要求他們把公眾利益放在第一位，要誠實(shí)，尊重法律，服從法律。三是重視對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督。在每個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦公務(wù)員管理委員會(huì)都會(huì)派出專人了解核實(shí)高級(jí)公務(wù)員的工作情況。公務(wù)員管理委員會(huì)對(duì)被舉報(bào)的公務(wù)員有權(quán)進(jìn)行調(diào)查，如通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題屬實(shí)，有權(quán)勸其辭職或?qū)⑵滢o退；如果發(fā)現(xiàn)違反法律，就將有關(guān)材料移交相關(guān)部門處理。

中國香港于1974年2月15日成立了專職的反腐倡廉機(jī)構(gòu)—“總督特派廉政專員公署”，簡(jiǎn)稱廉政公署或者廉署，該機(jī)構(gòu)是根據(jù)《總督特派廉政專員公署條例（1974）》設(shè)立的。廉政公署直屬港督管理，是一個(gè)不受任何政府部門管轄的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，從制度上排除了其他機(jī)構(gòu)的干預(yù)與制約，對(duì)于遏止公務(wù)員腐敗起到了關(guān)鍵的作用。廉政公署的工作主要分三個(gè)部分，即調(diào)查、預(yù)防和教育，三管齊下對(duì)抗貪污。這三個(gè)任務(wù)分別由執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處負(fù)責(zé)，行政工作則由行政總部負(fù)責(zé)。執(zhí)行處是廉政公署的調(diào)查部門，負(fù)責(zé)案件的投訴、調(diào)查等，是廉政公署最大的部門。防止貪污處負(fù)責(zé)審查各政府部門及公共機(jī)構(gòu)的工作常規(guī)和程序，以找出及堵塞潛在的貪污漏洞。

新加坡是個(gè)商業(yè)社會(huì)，為防止公務(wù)員利用公權(quán)為個(gè)人牟取私利，政府制定了《反貪污法》和《沒收非法所得》、《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》等規(guī)定詳細(xì)具體而又嚴(yán)厲的規(guī)章制度和法律。這些法律規(guī)定不但具有較強(qiáng)的操作性，而且符合工作實(shí)際，同時(shí)也減輕了對(duì)貪腐案件的調(diào)查難度，使得這些法令更具有威懾性的懲罰力度。新加坡實(shí)行的是偵控分立的肅貪體制，貪污調(diào)查局負(fù)責(zé)調(diào)查或偵查，檢察署只負(fù)責(zé)起訴，這種制度上的設(shè)計(jì)，客觀上保證了兩個(gè)機(jī)構(gòu)能夠秉公執(zhí)法，不受外界干預(yù)。新加坡公務(wù)員要受到縱橫監(jiān)督體系的監(jiān)督：貪污調(diào)查局和公共服務(wù)委員會(huì)。前者不但是行政機(jī)構(gòu)，也是執(zhí)法機(jī)構(gòu)。貪污調(diào)查局權(quán)重效高，為保持公務(wù)員的廉潔，法律授予它許多的特權(quán)，對(duì)觸犯法律的公務(wù)員有權(quán)進(jìn)行調(diào)查和逮捕。橫向監(jiān)督機(jī)制主要是專門設(shè)立的和公眾對(duì)話的機(jī)構(gòu)。公眾對(duì)公務(wù)員的服務(wù)有意見時(shí)都可向其舉報(bào)反映。后者有權(quán)對(duì)公務(wù)員的出勤、失職等不當(dāng)行為進(jìn)行調(diào)查，提出處理意見，甚至除名。

二、我國公務(wù)員監(jiān)督體制存在的問題

1.監(jiān)督主體太多

從我國當(dāng)前的公務(wù)員監(jiān)督體系來看，不管是行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督，還是行政系統(tǒng)外的監(jiān)督，監(jiān)督者和監(jiān)督系統(tǒng)都比較多，主要有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督主要指：各級(jí)黨的組織、人民代表大會(huì)、政協(xié)、人民法院、人民檢察院、檢察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)，外部監(jiān)督主要指社會(huì)團(tuán)體、人民群眾、社會(huì)輿論等等。在這些監(jiān)督主體中，黨的監(jiān)督和人民代表大會(huì)的監(jiān)督相對(duì)其他監(jiān)督主體更具有權(quán)威性。可在實(shí)際監(jiān)督活動(dòng)中，由于客觀實(shí)際往往存在著監(jiān)督不到位的情況，最終導(dǎo)致監(jiān)督系統(tǒng)在公務(wù)員腐敗問題上，很多時(shí)候只能起到“事發(fā)查處”的作用，而事前防范、事中監(jiān)督功能卻被弱化。

2.監(jiān)督法規(guī)不完善

經(jīng)過多年的努力，我國公務(wù)員相關(guān)的法律體系正在逐步完善，但是在監(jiān)督方面的法律明顯還不足。這就造成在我國當(dāng)前的監(jiān)督中，尚不能夠做到有法可依，大部分監(jiān)督條文都是條例規(guī)定，還沒有上升到法律的高度，給監(jiān)督主體的行為造成了很大的困惑，導(dǎo)致監(jiān)督效能低下。同時(shí)我國現(xiàn)有的監(jiān)督漏洞較多，造成防范不到位、對(duì)腐敗行為的監(jiān)督難、調(diào)查取證難等社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。究其原因，主要是由于監(jiān)督體制存在著執(zhí)法程序缺乏可操作性的問題。

3.被監(jiān)督者權(quán)力過大

在我國現(xiàn)階段，服務(wù)型政府正在逐步建立過程中，大部分政府都還是全能型政府，這就使得公務(wù)員手中的權(quán)力較大較多，而監(jiān)督主體還沒有法律上的獨(dú)立地位，處處受到制約，不能夠充分行使監(jiān)督權(quán)力。使得權(quán)力難以制衡，使監(jiān)督不能夠落到實(shí)處。

在這種情況下，只有借鑒國外和地區(qū)公務(wù)員監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，改革完善現(xiàn)有監(jiān)督系統(tǒng)，積極推進(jìn)監(jiān)督民主化、法制化、公開化建設(shè)，才能使監(jiān)督系統(tǒng)真正發(fā)揮出應(yīng)有的作用，從而保證我國公務(wù)員隊(duì)伍的純潔高效。

三、完善我國公務(wù)員監(jiān)督體系的建議

1.從宣傳教育入手，不斷提高國家公務(wù)員的拒腐防腐能力

思想是行動(dòng)的內(nèi)因，應(yīng)該通過經(jīng)常性長(zhǎng)期性的思想教育，使國家公務(wù)員增強(qiáng)拒腐防腐的能力，保持思想道德上的純潔性，政治上的堅(jiān)定性，構(gòu)建反腐防變的思想長(zhǎng)城。通過教育，使全體公務(wù)員樹立全心全意為人民服務(wù)的思想，使公務(wù)員牢記自身肩負(fù)的使命及自身形象的示范導(dǎo)向作用，不斷促使他們進(jìn)行自我對(duì)照，同時(shí)公務(wù)員自覺按照道德規(guī)范、紀(jì)律和法律規(guī)定，對(duì)自己的行為進(jìn)行自我調(diào)整、自我監(jiān)督和自我評(píng)價(jià)，確保行為符合法律法規(guī)的要求，真正做到全心全意為人民服務(wù)，做一個(gè)合格的人民公仆。

2.保證行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位獨(dú)立

國外反腐敗成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，要確保反腐成功，就必須建立起完全獨(dú)立可靠的反腐監(jiān)督機(jī)構(gòu)，反腐監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)有明確的職責(zé)和獨(dú)立辦案的權(quán)力。根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)”。根據(jù)這一規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)人民政府，是各級(jí)人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，是管理行政監(jiān)察事務(wù)的行政機(jī)關(guān)。而我國當(dāng)前由于種種原因，行政監(jiān)察的職能難以充分有效發(fā)揮作用。所以有必要將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)從目前的行政系統(tǒng)中劃分出來單獨(dú)設(shè)立，成為由中央垂直管理的部門，從體制上和法律上保證行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立自主地和富有成效地開展工作，對(duì)改變目前監(jiān)察機(jī)關(guān)地位不高，監(jiān)察權(quán)處處受到干擾無疑具有積極的作用。

3.提高政府行政機(jī)關(guān)行為的公開性和透明性

公開透明是最好的防腐劑。擴(kuò)大人民群眾民主參與的途徑，特別是要建立制度化的民眾參與決策機(jī)制，積極推進(jìn)政務(wù)公開化建設(shè)，讓權(quán)力在陽關(guān)下運(yùn)行，使人民群眾真正具有知情權(quán)和發(fā)言權(quán)。要為人民群眾監(jiān)督提供便利的渠道，重視民主黨派和民主人士的監(jiān)督作用。各級(jí)黨政部門要真正樹立“以民為本”的思想，要認(rèn)真受理人民群眾來信來訪，充分鼓勵(lì)和保護(hù)群眾揭發(fā)舉報(bào)腐敗問題，不斷完善信訪舉報(bào)等監(jiān)督制度。

4.建立新聞媒體與監(jiān)察機(jī)構(gòu)跟蹤、聯(lián)動(dòng)機(jī)制

加強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督，確立新聞媒體監(jiān)督的獨(dú)立性地位，發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督公開性、及時(shí)性的特點(diǎn)，對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員違紀(jì)違法行為進(jìn)行及時(shí)揭露。對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍中存在的腐敗現(xiàn)象要適時(shí)予以公開曝光，營造一個(gè)良好的監(jiān)督制約權(quán)力的社會(huì)氛圍，形成強(qiáng)大的社會(huì)壓力，使以權(quán)謀私的腐敗行為無所遁形。在加大新聞媒體曝光力度的同時(shí)，正確處理好輿論監(jiān)督與司法機(jī)關(guān)等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的關(guān)系，使之形成統(tǒng)一的反腐敗監(jiān)督體系。

5.建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開制度

中國制定了一系列公務(wù)員廉潔從政的行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范。如《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》和《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》等，2010年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了修改后的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，這些規(guī)定在一定程度上保證了公務(wù)員的廉潔從政，但是這些文件只要求官員向上級(jí)報(bào)告?zhèn)€人或家庭的財(cái)產(chǎn)收入情況，并未要求向公眾公開，這就給一些腐敗分子帶來了可成之機(jī)，在執(zhí)行過程中，官員上報(bào)的與真實(shí)的有一定的差距。所以有必要從法律上解決這個(gè)難題，使之不但向上公開，還要向下公開，使官員接受群眾的監(jiān)督，將貪腐行為扼殺在搖籃里。

四、結(jié)語

任何一個(gè)制度的建設(shè)都是一個(gè)逐步完善的過程，不可能一蹴而就。為了能建立健全完善的公務(wù)員監(jiān)督體制，我國應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“依法治國”的方針，逐步建立完善的公務(wù)員監(jiān)督法律體系，積極發(fā)現(xiàn)和解決公務(wù)員監(jiān)督制度上的不足之處，推進(jìn)我國公務(wù)員監(jiān)督制度的法制建設(shè)，逐步建立一個(gè)適合我國國情的體制完備的公務(wù)員法律監(jiān)督體系。

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