論宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題及其成因*

張國(guó)華

論宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題及其成因*

張國(guó)華**

我國(guó)目前法律或國(guó)家政策對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有著嚴(yán)格的限制，但隨著市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展，宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象越來(lái)越多見，暴露出制度本身及其運(yùn)行過(guò)程中的一些問(wèn)題，如宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的漏洞與矛盾、宅基地使用權(quán)的構(gòu)成不明確、小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象凸顯、誤將“宅基地置換”視為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等。問(wèn)題的出現(xiàn)有著多方面的原因，包括學(xué)理上的爭(zhēng)議、市場(chǎng)機(jī)制對(duì)城鄉(xiāng)二元體制的沖擊、宅基地使用權(quán)的本質(zhì)屬性與過(guò)多的行政管制發(fā)生沖突等。

宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn) 問(wèn)題 成因

“流轉(zhuǎn)”并非嚴(yán)格的法律用語(yǔ)，盡管《物權(quán)法》已對(duì)“流轉(zhuǎn)”一詞予以認(rèn)可，但其確切含義仍不夠清晰，“流轉(zhuǎn)”只有與具體對(duì)象相結(jié)合才有實(shí)際意義，就本文探討的“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”而言，是指宅基地使用權(quán)人通過(guò)轉(zhuǎn)讓、抵押、互易、贈(zèng)與、繼承、遺贈(zèng)、出典、租賃等方式取得收益或?qū)φ厥褂脵?quán)予以處分，從而令該權(quán)利在不同主體間移轉(zhuǎn)或?yàn)樗嗽O(shè)立以宅基地使用權(quán)為客體的債權(quán)。以流轉(zhuǎn)的方式為標(biāo)準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)既包括物權(quán)的變動(dòng)，如轉(zhuǎn)讓、抵押、互易、出典、繼承等，也包括債權(quán)的設(shè)立，如租賃等。以流轉(zhuǎn)的主體都是在一個(gè)封閉的組織之內(nèi)，還是不限于一個(gè)組織之內(nèi)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可分為內(nèi)部流轉(zhuǎn)和外部流轉(zhuǎn)。內(nèi)部流轉(zhuǎn)即宅基地使用權(quán)在宅基地所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，外部流轉(zhuǎn)指宅基地使用權(quán)向宅基地所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織外部流轉(zhuǎn)。

我國(guó)目前法律或國(guó)家政策對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有著嚴(yán)格的限制，但“樹欲靜而風(fēng)不止”，隨著市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展，宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象越來(lái)越多見，相關(guān)問(wèn)題亟需重視。

一、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所涉及的問(wèn)題廣泛，但從類型上看，大體可分為制度本身的問(wèn)題和制度運(yùn)作中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）制度本身的問(wèn)題

1.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的漏洞與矛盾。《物權(quán)法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！本娃D(zhuǎn)讓而言，《土地管理法》并未明確禁止宅基地使用權(quán)的交易?！秶?guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》第13條規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證?！憋@然，性質(zhì)為行政規(guī)章的“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”否認(rèn)城鎮(zhèn)居民購(gòu)置宅基地使用權(quán)的行為效力。然而，現(xiàn)實(shí)中宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓通常采取合同形式，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋（一）》第4條規(guī)定：“合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)?！笨梢?，行政規(guī)章不能影響宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力?！段餀?quán)法》第153條如何與最高院的解釋相協(xié)調(diào)呢？

就抵押而言，《擔(dān)保法》規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押，而《物權(quán)法》規(guī)定公民可以抵押所有權(quán)屬于自己的房屋，農(nóng)戶在抵押房屋時(shí)必然同時(shí)抵押宅基地使用權(quán)，一旦抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，權(quán)利人就要面臨只能變賣房屋而無(wú)法處分宅基地使用權(quán)的困境。這當(dāng)然不符合抵押制度的基本原理。

就繼承而言，我國(guó)法律并未禁止宅基地上房屋的繼承，而繼承房屋必然涉及對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承，一旦繼承人不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，其有無(wú)權(quán)利繼承？《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第49條規(guī)定，繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。這是否意味著宅基地使用權(quán)的繼承主體不受集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格限制？結(jié)合各地不同的做法，該問(wèn)題亦無(wú)明確答案。

2.宅基地使用權(quán)的構(gòu)成不明確。首先，宅基地使用權(quán)的主體資格并不清晰。目前，國(guó)家政策只允許農(nóng)村居民取得該項(xiàng)權(quán)利，但隨著小產(chǎn)權(quán)房的日益增多，購(gòu)房的城鎮(zhèn)居民事實(shí)上也使用著宅基地。宅基地使用權(quán)的主體資格是否受到身份限制？該問(wèn)題在法律層面未予言明，《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！比欢?，“宅基地使用權(quán)人”的措辭并未清晰表明權(quán)利人的資格或身份問(wèn)題。

其次，宅基地使用權(quán)的權(quán)能不明確。無(wú)論法律規(guī)定還是學(xué)界意見，對(duì)宅基地使用權(quán)包括占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能沒(méi)有疑義，但權(quán)利人能否對(duì)宅基地使用權(quán)予以收益和處分呢？由于房屋和宅基地不可分離，權(quán)利人對(duì)屬于自己合法財(cái)產(chǎn)的房屋予以處分時(shí)，就必然牽涉到宅基地使用權(quán)的變化。那么，權(quán)利人能否出租房屋和宅基地？能否轉(zhuǎn)讓、抵押宅基地使用權(quán)？宅基地使用權(quán)能否繼承？如果認(rèn)為宅基地使用權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)，那么這種流轉(zhuǎn)是否應(yīng)受限制？限制的條件是什么？諸如此類的問(wèn)題在既有的法律框架下無(wú)法得到解決，下位法作出的具體規(guī)定以及司法判決的突破也很難兼顧效率與公平。

再次，宅基地使用權(quán)的客體不具體。宅基地使用權(quán)的客體即宅基地。在權(quán)利取得和行使過(guò)程中，宅基地的確定和具體化是十分重要的工作。譬如，宅基地的面積應(yīng)當(dāng)依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算？宅基地除住房用地外還包括哪些？如何認(rèn)定？宅基地是否包括其上下空間？客體不確定的權(quán)利無(wú)法有效行使，而《物權(quán)法》和《土地管理法》對(duì)宅基地使用權(quán)的客體均未規(guī)定，其他下位法的內(nèi)容設(shè)計(jì)不一而足，當(dāng)然，某些問(wèn)題的解決方案有區(qū)別是合理的，如宅基地面積的確定，畢竟中國(guó)的各地域農(nóng)村環(huán)境存在差異，但是，宅基地使用權(quán)效力所及的空間范圍和宅基地的內(nèi)容等無(wú)涉各地環(huán)境特點(diǎn)之事項(xiàng)，應(yīng)予統(tǒng)一界定。

（二）制度運(yùn)作中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1.小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象凸顯。小產(chǎn)權(quán)房指建造在農(nóng)村集體土地上并向集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人銷售的住宅，其表現(xiàn)為三種類型：第一，農(nóng)戶向非集體成員（主要是城鎮(zhèn)居民）出售的建造在宅基地上的自用住宅；第二，集體經(jīng)濟(jì)組織（主要是村集體）在宅基地上集中建造并對(duì)外銷售的商品住宅；第三，建造在其他集體建設(shè)用地上或農(nóng)用地上的住宅房屋。第三種類型是在非宅基地的集體土地上建設(shè)住宅，用地行為違反了《土地管理法》規(guī)定的土地用途管制制度，屬于違章建筑。第二種類型與土地開發(fā)法律制度相違背，也不屬于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。第一種類型是農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓其合法取得的宅基地上房屋，因現(xiàn)行制度對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，小產(chǎn)權(quán)房的受讓人無(wú)法取得產(chǎn)權(quán)登記。這一類小產(chǎn)權(quán)房能否流轉(zhuǎn)，殊值研究。

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村住房的閑置狀況在一定范圍內(nèi)存在，房屋所有者基于種種考慮，自愿將房屋和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民或其他農(nóng)村居民，此行為越來(lái)越常見，國(guó)家遂出臺(tái)政策禁止農(nóng)民將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！薄秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第10條規(guī)定：“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！倍厥褂脵?quán)與農(nóng)村居民的房屋所有權(quán)緊密聯(lián)系在一起，后者依賴于前者而存在。農(nóng)民作為房屋的所有權(quán)人有權(quán)依法轉(zhuǎn)讓房屋，由此，現(xiàn)有制度割裂了房屋所有與土地占用的關(guān)系，造成宅基地使用權(quán)的限制流轉(zhuǎn)與房屋所有權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓之間的沖突。若因循現(xiàn)有制度，則一部分農(nóng)民住房閑置且不能合法流轉(zhuǎn)，從而損害農(nóng)民的利益，造成土地資源的極大浪費(fèi)。

政策的限制并未杜絕宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)，但不受法律規(guī)范的行為時(shí)常引起糾紛。司法實(shí)踐中，一般認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房買賣合同應(yīng)以無(wú)效為原則，以有效為例外。即農(nóng)村村民與城鎮(zhèn)居民或外村村民之間的房屋、宅基地買賣合同一般應(yīng)認(rèn)定無(wú)效；本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間的房屋、宅基地買賣合同應(yīng)認(rèn)定為有效。但是，有關(guān)宅基地管制的措施不屬于行政法規(guī)的范圍，只是行政管制措施，應(yīng)不能作為裁判的依據(jù)。如何裁判，莫衷一是。

2.誤將“宅基地置換”視為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。由地方政府推動(dòng)的宅基地置換常被視為流轉(zhuǎn)的形式，但結(jié)合置換的實(shí)際內(nèi)容，此種理解顯然有誤。宅基地置換與宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有以下三點(diǎn)不同：首先，涵義不同。置換的效力體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)人原權(quán)利的消滅和新權(quán)利的產(chǎn)生，如果以貨幣作為置換形式，則意味著原宅基地使用權(quán)的消滅，并獲得作為對(duì)價(jià)的金錢。宅基地使用權(quán)消滅后，宅基地通常轉(zhuǎn)變?yōu)楦?。與置換不同的是，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是權(quán)利主體或權(quán)利內(nèi)容的變更，作為權(quán)利客體的宅基地并未受到影響，原宅基地使用權(quán)仍然存在。其次，性質(zhì)不同。置換雖常常以一個(gè)契約的形式出現(xiàn)，看似一個(gè)行為，但事實(shí)上包括兩個(gè)行為：其一是導(dǎo)致原宅基地使用權(quán)消滅的政府征用行為；其二是導(dǎo)致新宅基地使用權(quán)或國(guó)有土地使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生的合同行為。然而，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無(wú)論是轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃、繼承還是租賃等方式，皆屬一個(gè)雙方或單方行為。再次，主體地位不同。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是在平等主體之間進(jìn)行的，而置換發(fā)生在不平等主體之間。具體而言，置換由政府直接推動(dòng)，即使以集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)，亦是集體組織服從政府指令下的行動(dòng)，因此，現(xiàn)實(shí)中極少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的置換活動(dòng)實(shí)際上體現(xiàn)了政府的干預(yù)作用。復(fù)次，目的不同。政府的上述置換行為不是為了私法秩序本身的目的，而是為行政上的目的，盡管也形成私法關(guān)系，但都是因行政上之需求而對(duì)私法關(guān)系——尤其是私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)——加以變更的行為，這些行為或?qū)ω?cái)產(chǎn)權(quán)加以限制，或使之消滅，或重新設(shè)定財(cái)產(chǎn)權(quán)，或以甲權(quán)利取代乙權(quán)利，都是依公法的行為而發(fā)生私法的效果。與之相比，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是宅基地使用權(quán)人依意思自治原則行使權(quán)利而產(chǎn)生私法上效果的行為。顯然，宅基地置換與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有著本質(zhì)上的不同。

宅基地置換是目前農(nóng)村土地整理的一種形式。在城市化和工業(yè)化背景下,其主要是為了滿足工業(yè)和城市發(fā)展用地的需求，將傳統(tǒng)的、分散的以及零星的居民點(diǎn)向中心村和城鎮(zhèn)集中，因此具有濃厚的行政主導(dǎo)色彩，在實(shí)踐中凸顯出許多問(wèn)題，包括：第一，宅基地置換與農(nóng)民的意愿可能會(huì)發(fā)生沖突。農(nóng)民對(duì)宅基地依法享有用益物權(quán)，該權(quán)利具有排他性。如果農(nóng)民為取得其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利而自愿放棄宅基地使用權(quán)，當(dāng)然是被法律允許的，但是，如果以集體享有宅基地的所有權(quán)為名，要求農(nóng)民放棄宅基地使用權(quán)，或者并非為公共利益的需要而動(dòng)用政府公權(quán)力以征用宅基地，置農(nóng)民對(duì)宅基地的用益物權(quán)于不顧，則有悖法理，而且違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制剝離農(nóng)民與土地的關(guān)系，會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。第二，宅基地置換的根本目的與宅基地使用權(quán)的宗旨不盡一致。宅基地置換的行政主導(dǎo)色彩反映出其根本目的并非為了宅基地所有權(quán)人和使用權(quán)人的利益，而是為了獲取國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)。作為宅基地使用權(quán)人的農(nóng)民即使能夠從置換中獲得一些利益，充其量也是附帶性的，在置換的程序中，相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民不具有與政府或集體經(jīng)濟(jì)組織討價(jià)還價(jià)的能力，因宅基地的置換而產(chǎn)生的巨額收益主要由政府獲得。相比而言，《物權(quán)法》確立宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)地位，目的是保障權(quán)利人的利益?？梢?，宅基地置換與宅基地使用權(quán)在實(shí)現(xiàn)目的上存在沖突。第三，從置換制度的固有缺失上分析，宅基地置換只顧及耕地的數(shù)量平衡，而忽略了耕地的質(zhì)量區(qū)別。宅基地置換在近些年來(lái)被各地仿效推行并非偶然，其源頭來(lái)自國(guó)家的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，自2004年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策后，2008年，國(guó)土資源部頒布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》正式規(guī)定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施方案，為宅基地置換提供了政策依據(jù)。通過(guò)置換，將宅基地復(fù)墾為耕地，相應(yīng)增加城市建設(shè)用地的規(guī)模，實(shí)施此政策雖可以維持耕地?cái)?shù)量，避免因城市建設(shè)用地的需求而占用耕地導(dǎo)致觸及18億畝耕地的“紅線”，但是，其未考慮復(fù)墾的耕地與占用的耕地在質(zhì)量上的區(qū)別，這可能使政策的實(shí)現(xiàn)效果大打折扣。

出現(xiàn)問(wèn)題的宅基地置換常以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為名，使人對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性產(chǎn)生誤解，澄清兩者的區(qū)別，實(shí)有必要。宅基地置換存在的上述問(wèn)題亟需修正，其實(shí)，只要尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民利益，保障宅基地使用權(quán)能夠自由和正常地行使，農(nóng)民自愿置換宅基地在現(xiàn)有的法律制度框架下是可行的，不過(guò)，目前的宅基地置換常常不能遵循以上前提。制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是要保障宅基地使用權(quán)，讓農(nóng)民出于自愿進(jìn)行宅基地的置換。宅基地置換應(yīng)是一個(gè)由農(nóng)民和集體組織主導(dǎo)下的自然的、歷史的、市場(chǎng)的過(guò)程，而不是單由政府強(qiáng)力推行的過(guò)程。相應(yīng)地，城市化進(jìn)程是一個(gè)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而漸進(jìn)的客觀過(guò)程，而不是單純地轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，讓農(nóng)民到城市居住，讓沒(méi)有城市生存能力的農(nóng)民賣房進(jìn)城。這不僅不能促進(jìn)城市化，還將導(dǎo)致低水平過(guò)度城市化的狀態(tài)，拉丁美洲、非洲一些國(guó)家的城市發(fā)展是前車之鑒：一方面鄉(xiāng)村居民持續(xù)不斷地流向城市，另一方面，經(jīng)濟(jì)卻日趨衰落或停滯不前。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題之成因

（一）學(xué)理上的爭(zhēng)議

法律制度、國(guó)家政策以及地方規(guī)章等制度在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題上的漏洞及沖突表明了立法者的遲疑態(tài)度和猶豫心理，任何一種法律制度的設(shè)計(jì)都源于某特定立場(chǎng)或?qū)W理依據(jù)，如果立場(chǎng)模糊，學(xué)理依據(jù)不確定，則法律制度難免出現(xiàn)問(wèn)題。宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)，以及若流轉(zhuǎn)其限度為何？這些問(wèn)題在學(xué)界長(zhǎng)期眾說(shuō)紛紜，主要包括：其一，肯定說(shuō)。認(rèn)為農(nóng)民以其身份取得宅基地使用權(quán)后，對(duì)宅基地的控制力和支配程度不再受身份的影響，應(yīng)當(dāng)賦予宅基地使用權(quán)人充分享有行使、處分宅基地使用權(quán)的自由，農(nóng)民取得宅基地后如何行使，是否將權(quán)利流轉(zhuǎn)給他人，是意思自治支配的事項(xiàng)，不受他人干涉。其二，否定說(shuō)。認(rèn)為農(nóng)村宅基地是對(duì)農(nóng)民利益的一種保障，具有保障功能和福利性質(zhì)，開禁流轉(zhuǎn)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民只顧眼前利益，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而失去基本的生活保障，從而將導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。其三，限制說(shuō)。認(rèn)為宅基地使用權(quán)制度是農(nóng)民的基本生活保障，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓只可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自由轉(zhuǎn)讓，限制乃至禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，體現(xiàn)了對(duì)處于社會(huì)底層、弱勢(shì)的農(nóng)民群體的人文關(guān)懷和對(duì)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)環(huán)境的充分考慮。其四，復(fù)合說(shuō)。該說(shuō)不贊成廢除現(xiàn)有宅基地權(quán)利制度和恢復(fù)建國(guó)初期農(nóng)民所有的思路，設(shè)想推動(dòng)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化改革，探索建立一種農(nóng)村宅基地的復(fù)合型所有制，即把宅基地的永久使用權(quán)交給農(nóng)民，集體享有對(duì)農(nóng)村宅基地的規(guī)劃?rùn)?quán)和使用監(jiān)督權(quán)。

宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)的理論爭(zhēng)議直接影響了有關(guān)宅基地使用權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定。雖然大多數(shù)觀點(diǎn)都承認(rèn)該權(quán)利的用益物權(quán)屬性，但對(duì)其具體性質(zhì)的判斷，包括以下四種學(xué)說(shuō)：其一，基地使用權(quán)說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為，基地使用權(quán)即利用國(guó)家所有和集體所有的土地而建造并所有建筑物或其他附著物的權(quán)利?；厥褂脵?quán)是與傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)相對(duì)應(yīng)的法律概念，內(nèi)涵包括現(xiàn)行法中的國(guó)有土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。事實(shí)上，基地使用權(quán)的定義與大陸法系的地上權(quán)概念極為一致，從本質(zhì)上看，該說(shuō)亦屬于廣義的地上權(quán)說(shuō)。其二，地上權(quán)說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以地上權(quán)制度對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行共同規(guī)制，將國(guó)有土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)等統(tǒng)一到地上權(quán)中。有學(xué)者將我國(guó)整個(gè)土地使用權(quán)體系定位為地上權(quán)，以利用大陸法系的地上權(quán)理論構(gòu)建我國(guó)土地使用權(quán)體系，認(rèn)為雖然《民法通則》沒(méi)有明確規(guī)定地上權(quán)，但在其規(guī)定的內(nèi)容及有關(guān)法律、法規(guī)中，在確認(rèn)土地國(guó)家和集體所有的前提下，實(shí)際上承認(rèn)地上權(quán)的存在。地上權(quán)是因建筑物或其他工作物而使用國(guó)家或集體所有的土地的權(quán)利。其三，宅基地使用權(quán)說(shuō)，又稱特有用益物權(quán)說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是與地役權(quán)、居住權(quán)并列的我國(guó)特有的一種用益物權(quán)，農(nóng)村宅基地與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是聯(lián)系在一起的，集體經(jīng)濟(jì)組織成員只能申請(qǐng)一處宅基地。作為具有福利和社會(huì)保障性質(zhì)的一種權(quán)利，宅基地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)有明顯的不同，因此不能以地上權(quán)代替之，而應(yīng)作為獨(dú)立的物權(quán)種類在物權(quán)法中加以規(guī)定。其四，人役權(quán)說(shuō)。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)具有生存權(quán)屬性，在立法目的、屬性、權(quán)利的構(gòu)成等方面相較于地上權(quán)而言，它更接近于人役權(quán)。人役權(quán)具有其他物權(quán)制度無(wú)法代替的社會(huì)功能，是為特定人設(shè)定的物權(quán)，具有社會(huì)保障功能。我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體土地的使用權(quán)是一種人役權(quán)，該權(quán)利是為廣大農(nóng)民的生存利益而設(shè)定的。還有學(xué)者將宅基地使用權(quán)細(xì)化為人役權(quán)中的用益權(quán)，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行制度下的宅基地使用權(quán)是以保障農(nóng)民的居住權(quán)為價(jià)值取向的，因此只能在本集體組織內(nèi)部進(jìn)行有限制的轉(zhuǎn)讓，并禁止抵押；同時(shí)，農(nóng)民只能在宅基地上建筑自用住宅，不可挪作他用。宅基地使用權(quán)行使的這種限定性與用益權(quán)的不可讓與性和不得變更用益物原有的用途或者約定的用途的特性不謀而合。

準(zhǔn)確定位宅基地使用權(quán)的性質(zhì)具有重要意義，若將其視為地上權(quán)的一種，則其具備可流轉(zhuǎn)性；若將該權(quán)利視為我國(guó)特有的用益物權(quán)，則對(duì)權(quán)利流轉(zhuǎn)性的認(rèn)定會(huì)基于諸多因素的考慮而附加嚴(yán)格的限制；若將宅基地使用權(quán)視為人役權(quán)，則從根本上否定了其流轉(zhuǎn)的可能性。

（二）市場(chǎng)機(jī)制對(duì)城鄉(xiāng)二元體制的沖擊

自上世紀(jì)50年代始，我國(guó)實(shí)施了一系列重工抑農(nóng)政策，造成城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的諸多不合理差別。改革開放后，城鄉(xiāng)制度鴻溝未能消減，最終形成明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征，其體現(xiàn)在戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度、財(cái)稅政策和就業(yè)制度等各方面。就土地制度而言，城鎮(zhèn)土地屬于國(guó)有，多數(shù)農(nóng)村土地屬于集體所有。土地歸國(guó)家所有還是歸集體所有，對(duì)土地的用益而言并無(wú)必然影響，但國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在能否流轉(zhuǎn)的問(wèn)題上卻呈現(xiàn)出兩種截然不同的功能導(dǎo)向，即國(guó)有土地使用權(quán)可以通過(guò)流轉(zhuǎn)而體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值，但除農(nóng)地使用權(quán)外，其他集體土地使用權(quán)均無(wú)法流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地和宅基地須經(jīng)過(guò)征收程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，該土地的使用權(quán)才能入市交易?？梢?，土地制度上的城鄉(xiāng)二元分立體制十分明顯。

城鄉(xiāng)二元分立固然有歷史積累的原因，但更多的是制度本身的不合理。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在中國(guó)的確立使得舊有的城鄉(xiāng)二元體制遭遇沖擊。市場(chǎng)機(jī)制是自由競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，其要求資源要素能夠自由流動(dòng)，因此市場(chǎng)在全國(guó)應(yīng)該是統(tǒng)一的。土地使用權(quán)作為十分重要的資源要素，在城市早已實(shí)現(xiàn)了較為自由的流動(dòng)，但農(nóng)村集體土地仍然是凝固的財(cái)產(chǎn)，被阻隔在市場(chǎng)之外。市場(chǎng)的發(fā)展有其自身規(guī)律，不會(huì)服膺于人的主觀意志。隨著市場(chǎng)機(jī)制在中國(guó)的發(fā)展、城市化和工業(yè)化的進(jìn)程不斷加快，土地價(jià)值得以真實(shí)體現(xiàn)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)雙方都甘愿承受政策風(fēng)險(xiǎn)而各取所需，如今，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)活動(dòng)已經(jīng)具有相當(dāng)規(guī)模，無(wú)法漠視，相應(yīng)地，舊的權(quán)利歸屬在不斷發(fā)展的市場(chǎng)觀念沖擊下，其正當(dāng)性已經(jīng)深受質(zhì)疑。恩格斯曾指出：“通過(guò)消除舊的分工，進(jìn)行生產(chǎn)教育，變換工種，共同享受大家創(chuàng)造出來(lái)的福利，以及城鄉(xiāng)融合，使全體成員的才能得到全面的發(fā)展?！背青l(xiāng)融合的現(xiàn)實(shí)不斷沖擊舊有體制，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)城鄉(xiāng)二元體制的影響明顯地體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)上，盡管這種流轉(zhuǎn)并未被制度承認(rèn)，但它是市場(chǎng)發(fā)展的自然結(jié)果。

市場(chǎng)機(jī)制對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的影響不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象上，也從反面體現(xiàn)在較少出現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的偏遠(yuǎn)或中西部地區(qū)。在偏遠(yuǎn)農(nóng)村，農(nóng)村住房可能無(wú)人問(wèn)津，因其土地市場(chǎng)尚未形成，城鄉(xiāng)二元體制的色彩仍然濃厚，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源供求的影響并不明顯，因而很少出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象。這恰好反證了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的產(chǎn)生和發(fā)展能夠起到重要的作用。

（三）宅基地使用權(quán)的本質(zhì)屬性與過(guò)多的行政管制發(fā)生沖突

宅基地使用權(quán)作為物權(quán)，其取得和移轉(zhuǎn)自然應(yīng)當(dāng)契合物權(quán)的本質(zhì)并符合物權(quán)法的規(guī)定。物權(quán)是支配權(quán)，物權(quán)人可以依自己的意志就標(biāo)的物直接行使權(quán)利，無(wú)須他人意思或行為的介入。對(duì)物的支配是物權(quán)的本質(zhì)。因物權(quán)能夠彰顯權(quán)利人的自由意志，故物權(quán)法可視為典型的“自治法”，即規(guī)范人民自治的法，所謂自治，就是由人民自己創(chuàng)設(shè)約束彼此的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，自己設(shè)法依此關(guān)系達(dá)到目的，乃至解決因此而起的爭(zhēng)端。總之，要不要發(fā)生關(guān)系，或終止關(guān)系，要不要追究違反義務(wù)的責(zé)任，都由人民自己決定，國(guó)家不做任何干預(yù)。宅基地使用權(quán)的物權(quán)本質(zhì)決定其設(shè)立的目的在于保障權(quán)利人對(duì)宅基地的占有、使用和收益。另一方面，宅基地使用權(quán)雖屬于民事法律問(wèn)題，但其涉及土地這一稀缺資源的利用而難以排除國(guó)家因公共利益的考慮進(jìn)行的適度制約。這些制約基本通過(guò)土地管理等行政管制制度體現(xiàn)出來(lái)。因此，宅基地使用權(quán)是受到國(guó)家干預(yù)的民事權(quán)利，惟需注意的是，國(guó)家干預(yù)的范圍和力度需受嚴(yán)格限制，其僅能體現(xiàn)于必要程度，而不能與物權(quán)的本質(zhì)相沖突。事實(shí)上，一國(guó)法制體系內(nèi)，公私法的相互作用并不鮮見，且私法內(nèi)部的許多制度間也有相互牽制的作用。

制度設(shè)計(jì)常常游走或博弈于自由與限制之間。民事權(quán)利與行政管制的交錯(cuò)作用只要能保持適度的平衡，其實(shí)并不沖突和矛盾，反能相得益彰。然而，我國(guó)的宅基地使用權(quán)運(yùn)行卻常常反映出行政管制和物權(quán)的種種沖突，這種沖突或不協(xié)調(diào)的狀態(tài)主要源于行政管制對(duì)宅基地使用權(quán)的過(guò)分干預(yù)和傾軋，其主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不允許宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押甚至租賃；第二，以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的名義允許宅基地置換，但主要由政府推動(dòng)，整個(gè)程序受政府強(qiáng)力干預(yù)，置換利益由政府支配。在上述兩種現(xiàn)象中，都難以發(fā)現(xiàn)權(quán)利人在依照自己的意志行使宅基地使用權(quán)，顯然，該權(quán)利的真實(shí)屬性被忽視和淡化了。過(guò)多的行政管制令人難以看清宅基地使用權(quán)的屬性，一些本不符合權(quán)利特質(zhì)的內(nèi)容往往被強(qiáng)加于權(quán)利之上，使得宅基地使用權(quán)變成所謂與眾不同的物權(quán)類型。但這其實(shí)只是一種假象，惟有還原宅基地使用權(quán)的特質(zhì)，理清其與行政管制的關(guān)系，才能找到妥善解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的方法。

本文系2010年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“農(nóng)村宅基地使用權(quán)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10YJC820149）的階段性成果。

**作者簡(jiǎn)介：張國(guó)華，西南政法大學(xué)法學(xué)博士后科研流動(dòng)站研究人員，法學(xué)博士。